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我国户籍制度历史嬗变及改革探析 　　［摘要］新中国成立以来，我国户籍制度经历了漫长的演变过程。随着经济社会的不断发展，特别是改革开放后，人流物流骤增，旧的户籍制度所带来的负效应日益显现，使得在传统计划经济体制下产生的户籍制度成为市场经济必须突破的体制性障碍，户籍制度改革成为一股势不可挡的潮流。 　　［关键词］人口流动户籍制度嬗变 　　 　　新中国成立以来，国家关于户籍管理制度的点滴变化都和当时的经济社会发展状况密切相关。产生于特定历史背景下的户籍制度是和计划经济配套的。众所周知，计划经济体制下，物和人都以行政性指令来调动，然而随着社会主义市场经济体制的建立，流动的商品、流动的市场、流动的人必然要推动沉重的户籍制度改革的车轮。 　　 　　一、我国户籍制度的历史嬗变 　　 　　１９５８年以前，中国没有严格的户籍管理制度，人们迁徙的政策环境宽松。１９５１年公安部颁布实施了《城市户口管理暂行条例》，这个条例使全国城市户口管理制度基本得到统一。１９５３年７月，中央政务院发布《关于制止农民盲目流入城市的紧急通知》，这是我国最早对人口迁徙的控制政策，“盲流”一词，就是那时提出来的。随着经济恢复与大规模工业建设，大批农业劳动力转移到工业部门，相应地提高了城市人口的比重。第一个五年计划完成后，城市建设资金极度匮乏，基础设施不完善，人口的增长对城市的压力日益增大，为了城市社会稳定和适应当时供给不足的社会经济状态，国务院于１９５８年１月颁布了新中国第一部户籍制度《中华人民共和国户口管理条例》，该条例以国家法律的形式对户口的登记、户口申报和注销、户口迁移及手续等方面都作了明确规定，严格划分出农业人口与非农业人口，对农民进入城镇作出了严格的约束性限制。这是后来我国关于户籍管理法律条例的基本法律依据。１９６２年１２月公安部颁布《关于加强户口管理工作的意见》，再一次要求严格限制农村人口迁往城市。１９６４年８月，国务院批转了《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》，该文件比较集中地体现了处理户口迁移的基本精神，即两个“严加限制”：对从农村迁往城市、集镇的要严加限制；对从集镇迁往城市的要严加限制。这项规定就死死堵住了农村人口迁往城镇的大门。从此至１９７８年间，经济调整与“文革”时期的经济混乱，使城市化进程陷于停滞。１９７７年国务院批转的《公安部关于处理户口迁移的规定》提出“严格控制市、镇人口，是党在社会主义时期的一项重要政策”。该规定进一步强调要严格控制农村人口进入城镇，第一次正式提出严格控制“农转非”。稍后，公安部具体规定了“农转非”的内部控制指标，即每年从农村迁入市镇的“农转非”个数不得超过现有非农业人口的１．５‰，这样就大大缩小了农村人口转变为“非农业人口”的渠道，提高了城市户口的“含金量”，这种户籍制度成为分隔城乡的主要壁垒，使中国城乡形成了特殊的“二元经济”与“二元社会”，至此，隔断城乡间自由迁移的户籍管理制度完全形成。 　　旧有的城乡分割的户籍制度，使得农村人口向城市流动几乎成为不可能，农村剩余劳动力的转移非常缓慢，甚至一度几乎处于停滞状态。这种制度违背了市场经济运行的基本要求，妨碍了包括劳动力在内的各种生产要素合理流动，使得中国工业化与城市化进程大大减缓，并引发了一系列社会问题。由于城乡户口之间存在着价值性、等级性、固定性及继承性之间的差异，与城市户口伴生的是各种社会福利和权益，加上多年来城乡社会、经济发展的差异，城乡户口差别甚至演变为畸型的城乡等级观念。改革开放后，国家为适应新的形势发展，对包括户籍制度在内的一系列制度进行了改革。１９７８年１２月，十一届三中全会决定实行改革开放政策，有关约束、限制人口流动的制度政策得到逐步放松和调整，同时各级政府及有关部门着意对人口流动加强管理、引导和服务，并加以制度化和政策化。１９８４年，国务院发出《关于农民进入集镇落户问题的通知》，允许那些长期在城镇务工、经商、有固定职业住所的农民，在自理口粮的情况下迁入城镇落户。１９８５年７月，公安部颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，决定对流动人口实行“暂住证”、“寄住证”制度，允许暂住人口在城镇居留。同年又颁布《中华人民共和国身份证条例》，规定凡１６岁以上的中华人民共和国公民，均须申领居民身份证。居民身份证制度将户籍管理向现代化推进了一步。户籍制度的调整与改革，使得农村劳动力向城市流动成为合法。与此同时，我国还实行了家庭联产承包责任制和一系列以市场为取向的改革，尤其是粮食统购统销制度的改革，政府允许农民自带口粮进入县城以下集镇落户，同时放松了对农民迁居的限制，农民获得了在地区间流动的自由，农村剩余劳动力大量涌现并向城市转移，开始进入城市就业，城市化进程明显加快。 　　１９９０年代，从中央到地方各级政府对旧有户籍制度继续进行了大幅度改革。１９