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我国行政管理制度创新基本思路 　　[摘要]改革开放30多年来，我国行政管理体制改革以政府职能转变为中心，不断推进政府制度建设和制度创新。本文提出，我国行政管理体制改革在制度创新上呈现出政府主导下强制性制度变迁、以效率、民主、法治和公平为价值取向、以利益调整为核心内容，以及以技术创新推动管理创新等新特征。 　　[关键词]行政管理；制度创新；管理创新 　　[中图分类号]D60　[文献标识码]A　[文章编号]1672-2426(2011)02-0055-03 　　 　　行政管理制度创新是伴随着行政改革而进行的制度变迁和制度发展过程。改革开放以来，在政治体制改革、市场经济发展和公民社会力量推动下，我国行政管理体制改革在民主和法制的框架下，以政府职能转变和机构改革为主线，不断调整政府与市场、政府与社会的关系，优化运行机制，通过持续管理制度创新，构建适应社会主义市场经济发展的行政管理体制??? 　　 　　一、制度创新模式――政府主导下的强制性制度变迁 　　 　　从制度创新的方式来看，我国行政管理制度创新主要表现为政府主导下的强制性制度变迁。这种自上而下直接推动制度创新的方式主要表现在两个方面：一是政府特别是中央政府是行政管理制度创新的主体，在制度变迁中充当初级行为主体，通过设置改革的基本方向和准则。以制度供给者的身份，通过法律、法规、政策等手段实施强制性的制度供给。这种制度供给模式在政府机构改革、政府职能转变、政府运行机制的完善、行政责任制度建设以及政府服务方式创新等方面表现尤为具体。以行政审批制度改革为例，基本上每次改革都是在中央政府强有力的行政推动下启动的。从2001年开始党中央、国务院对行政审批制度改革作出重要部署。2001年9月，国务院行政审批制度改革领导小组成立，随后召开电视电话会议和转发了《关于行政审批制度改革的实施意见》，指导全国各地的行政审批制度改革。各省市在国务院的统一部署和改革要求下，相继制定一系列实施细则和原则规范，组成行政审批服务中心，全面推行改革。从2002年开始相继出台30多个有关行政审批制度改革政策规定和相关文件，明确了改革的指导原则、基本思路、工作目标和方法步骤，2004年7月1日《行政许可法》正式实施，标志着行政审批制度创新取得阶段性成果。这些改革文件的颁发，就是强制性制度变迁的集中体现。二是各级政府的改革是通过行政力量来组织和完成的。由于我国的行政改革是从计划经济体制向市场经济体制转型为背景的，市场经济不发达、法制建设不健全、公民社会发育不充分是现有过渡时期的典型特征。因此，在渐进式改革思路指导下进行制度创新过程必然受到传统计划经济体制所形成的“路径依赖”影响，即过去计划经济时代行政命令手段仍然发挥着重要作用。政府通过行政化手段推动管理制度创新往往是通过执行文件规定、组建政府改革领导小组和考核改革成效等形式来实现的。 　　以行政权力推动行政管理制度创新方式的选择符合我国的国情，正如学者贺卫所言，根据制度变迁的路径依赖关系，对于一个长期集权统治且市场不发达的国家来说，强制性变迁将起主要作用。这种制度变迁方式的选择有其优越性：首先，改革的主体是政府，政府可以凭借强制性政权力量实施某种制度，进行制度变迁与创新，社会成员无论同意与否必须执行政府实施的制度，可以大大降低组织成本和实施成本。其次，强制性制度创新是在一个政权所辖范围内统一进行的，由于规模巨大，可以收到规模经济的好处。最后，强制性制度创新推动力度大，见效速度快。新制度出台时间短，对旧体制更替作用大，并能够保证制度安排较好地运行，可以减少过渡成本和试错成本，同时也可以阻止“搭便车”现象，保证制度创新的收益。 　　然而，由于“统治者的偏好和有限理性、意识形态的刚性、官僚政治、集团利益冲突和社会科学知识的局限性”，强制性的制度创新模式在制度变迁过程中容易忽视与制度需求主体之间的互动，制度创新有可能违背一致性原则，使得制度供求难以实现均衡。例如因旧的无效率的制度安排迟迟未能消除，政策陷入失败的困境，或者新的制度需求长期得不到满足，制约创新无法实现预期目标。不仅如此，政府运用行政权力强制性推动制度变革容易遭遇强大的改革阻力，需要支付可观的摩擦成本，增大了改革的风险和不确定性。因此，应积极寻找政府制度创新的另一种路径即非政府主导的制度创新，非政府主导的制度创新亦可称作诱致性的制度变迁，它将各种非政府主体加入初级行为团体中去，增强了自主创新的能力，弥补了强制性制度变迁的不足，以更好的推动行政管理制度创新。 　　 　　二、制度创新的价值取向――效率、民主、法治和公平 　　 　　新制度经济学认为，效率来自合理的制度安排，民主是现代制度创新的必然要求，公正是制度设计的内在价值。对于效率低下、民主缺乏与公正丧失的制度安排，社会迟早会提出制度创