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新型城镇化或将成为“土地财政”的解药 07月19日 经济参考报 新型城镇化势必会带来新一轮的土地开发热潮，但这绝不是“土地财政”的救命稻草。相反，若妥善利用，这一次城镇化的改革窗口或将成为削弱“土地财政”的良好契机。 分税制非“土地财政”的病根 土地出让收入在地方财政收入中所占比重居高不下，人们很自然地将这种所谓的“土地财政”看成是分税制的直接后果，在地方财政收入不能满足地方建设需要时，地方政府通过多卖土地抬高地价来增加财政收入。并认为土地出让收入规模大小与财税体制和地方财力有关，要彻底解决土地出让收入规模过大问题最终还是要通过调整财税体制来实现。 实际上，当我们近切地追究这一扭曲行为的基本特点时，会发现它绝非孤立的财政现象，土地出让收入规模与中央财力集中程度和地方财力状况不存在必然联系。这可以由以下两个事实反映出来。其一，土地出让收入规模与中央财力集中程度不存在联动关系。按照“土地财政”的逻辑，土地出让收益扩大是中央财力集中过多和地方财力下降的后果。但对照数据可以发现，2008-2011年，土地出让收入规模年均增长50 .4%，但中央财政收入占全国财政收入的比重不增反降，从53 .3%降至49 .4%，相应提高了地方财政收入所占比重。其二，土地出让收入规模与地方财力状况也不存在此消彼长的关系。既然土地出让收入是由地方财政收入不足导致，财政收入较少的地区，土地出让收入应当较多，而财力状况较好的地区，土地出让收入应当较少。而事实是，财力状况较好的东部9个省份土地出让收入约占全国的2/3，财力状况较差的中西部22个省份土地出让收入才占全国的1/3。可见，导致问题的关键因素在财政之外。 另外，各地区年度建设用地出让规模是在国家土地利用总体规划和年度计划的严格限制之下的，地方没有增加指标的决定权。并且从2007年开始，土地出让收入全部纳入地方政府性基金预算管理，不能用于平衡公共财政预算。通过多卖土地增加财政收入的“土地财政”观点是站不住脚的。 破除“土地财政”还是要还原到土地管理制度改革 “土地财政”成因在于土地供应管理机制 与国外土地私有化程度较高不同，在我国现行土地管理制度下，土地实行公有制，农村是集体所有制，城市则是国家所有，农地征用转为建设用地必须首先由政府进行征收，再由用地单位和个人依法申请。土地供应采取划拨和出让两种方式，除军事、保障性住房和特殊用地以划拨方式供应外，其他用地都以“招拍挂”和协议等方式出让，土地出让价格由市场决定。近年来，全国土地供应总量中，划拨约占40%，出让约占60%，其中“招拍挂”供地约占出让供地总量的80-90%，剩余10-20%为协议供地。在供地过程中，用地方向政府缴纳征地和拆迁补偿费用，或者是土地成交价款，形成土地出让收入。可见，土地出让收入根本上源于国家土地用途管制以及城市发展带来的特定位置土地的增值，只要经济社会发展需要使用土地，土地出让收入就必然存在。 土地出让收入规模由市场状况决定 近几年土地出让收入规模较大，来源于城镇化、工业化快速发展对市场供需状况的深刻影响。其一，土地供应规模大幅度增加。我国城镇化率从2008年的47%提升至2011年的51 .3%，工业增加值年均增长13 .4%，导致用地需求量迅速增加，向社会供应建设用地总量从22 .13万公顷增至58 .77万公顷，年均增长38 .5%，由此导致土地出让收入的增加。其二，地价水平上升。房价、地价、土地出让收入三个要素形成了循环联动机制。受房价上涨、土地供需矛盾等因素影响，地价上升态势明显。2008-2011年，全国综合地价年均上涨7 .2%，导致了土地出让收入的上涨，而土地出让收入的上涨又会推动新一轮的房价上涨。当然，我们不能忽略的关键一点是，土地出让收入管理范围有所扩大。从2007年起，原来在预算外核算的成本补偿费用也纳入土地出让收入，这部分费用用于支付给被征地农民、被拆迁居民，以及开发企业的征地拆迁补偿费等成本性费用，占到总收入的70%，虽反映在账面上但地方政府不能随便动用。 依靠房产税无法解决“土地财政”问题 2011年1月，对个人保有住房征税的房产税开始在上海和重庆先试先行，随着5月18日《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》的发布，房产税扩大试点范围已成定局。寄希望于以房产税为代表的财产税取代“土地财政”的呼声日益高涨。但这一想法显然存在诸多疑点。首先，房产税与土地出让金没有直接联系。前者的对象是业主房屋价值，后者取决于市场对建设用用地的需求。两者唯一的联系只是房产税增加的成本可能会影响到老百姓对房屋的需求量，从而减少对土地的需求，降低土地出让收入。实际上，在目前房地产市场供需严重不匹配，房屋需求刚性特点鲜明的情况下，这种影响的范围可能极为有限，况且，