相对集中行政处罚权“大部制”先行试验.docVIP

相对集中行政处罚权“大部制”的先行试验 　　[摘 要]武汉市城市管理执法局相对集中行使行政处罚权，有效地解决了执法机构臃肿、职能交叉重叠、职责不清、协调困难、执法效率低下、执法成本不断攀升等问题，契合了“大部制”改革的初衷，效果显著。借鉴其改革经验，探索武汉市城市管理尚存问题的解决方法，对于克服“大部制”面临的困境和进一步深化行政管理体制改革具有极其重要的意义。 　　[关键词]大部制；相对集中行政处罚权；政府职能 　　[中图分类号]D034 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426(2009)02-0021-04 　　 　　党的十七大报告明确提出要加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的“大部门体制”，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。十七届二中全会讨论并通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》，再次重申了这一要求，并提出深化行政管理体制改革要贯彻精简、统一、效能的原则，使决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调。2008年3月召开的两会上，正式发布了国务院机构改革方案。方案围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，着眼于改善民生与加强社会管理和公共服务，对一些职能相近的部门进行了有机整合，并调整了相关部门的权责范围和隶属关系，由此拉开了“大部制”自上而下式改革的序幕。 　　在此之前，上海浦东、深圳、湖北随州、吉林、成都、浙江富阳等地都曾先后开展了相关的试验，合并职能相近或相似的部门，加大机构的整合力度，为“大部制”改革的正式实施积累了丰富的经验。不仅如此，自1997年以来全国多个城市开展的相对集中行政处罚权的工作，可以被视为“大部制”的先行试验。武汉市作为较早开展相对集中行政处罚权试点工作的城市，更是取得了显著的成效。该市于2001年推进的以城市管理为重点的相对集中行政处罚权的管理体制改革，为转变政府职能、深化行政管理体制改革和建设服务型政府探索出了一条崭新路径。探讨此次改革的背景、基本内容、取得的成效和尚待完善之处，对于地方政府实施“大部制”改革无疑具有深刻的意义。 　　 　　一、“大部制”与相对集中行政处罚??? 　　 　　“大部制”，也称大部门体制，是指在政府部门设置中，将那些职能相近、业务范围类同的事务相对集中，由一个部门统一进行管理，[1]外在表现为职能相近、业务性质相似的政府部门撤、并、转，整合成一个或几个更大的机构。大部制的核心和根本目标不在于精简机构和人员，而在于通过调整和优化政府部门之间的职能和管辖范围，实现职能的“统一”和“效能”。所谓统一，就是要避免政府机构之间由于职能分工过细导致的机构重叠、职责交叉、政出多门、多头管理、沟通协调困难等问题，改“九龙治水”为“一龙治水”。所谓效能，是指要通过职能整合和优化，实现政府行政权力资源的有效配置，降低内耗成本和协调成本，提高行政效率。无论是“大部制”改革外显出的机构精简，还是职能的有机统一，都是为了提升政府行政效能，建设效率型、节约型政府，以更好地保障和改善民生，服务大众。 　　相对集中行政处罚权是指将若干行政机关的全部或部分行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使。[2]它有利于解决行政执法中普遍存在的机构臃肿、职权交叉重复、职责不清、执法权分散、执法效率低等问题，以及由此引发的执法扰民、滋生腐败、毁损政府形象等弊端。相对集中行政处罚权制度的法律依据源于1996年10月1日正式施行的《中华人民共和国行政处罚法》第16条之规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”，及为贯彻这一制度所下发的国发[1996]13号、国发[1999]23号、国发[2000]63号、国发[2002]17号文件。 　　相对集中行政处罚权制度出台的初衷与“大部门体制”如出一辙，都是为了解决机构膨胀、职能交叉重叠、职责不清、多头管理、部门或机构间协调配合困难、效率低下、成本偏高等问题，通过整合相近或相似的职能，由一个部门或机构统一行使职权的方式，达到提高行政效率，降低成本，建立“精简、统一、效能”的行政管理体制的目的。相对集中行政处罚权和“大部制”都是深化行政管理体制改革的途径，都是以改善民生、建设服务型政府为终极归宿。因此，我们将相对集中行政处罚权视为“大部制”改革的先行试验。 　　“大部制”目前只是在中央政府层面渐进式地展开，地方政府的大部制变革还停留在局部的试验阶段。在国务院机构改革方案中就明确指出“地方政府可从实际出发，因地制宜，不搞‘一刀切’，不设时间表”[3]，由此可以预见，地方政府将在相当长的时间内，以各种形式探索适合本地区的“大部制”变革方式，以适应政府职能转变、深化行政体制改革和建设服务型政府的需要。相对集中行政处罚权作为一项已经历时近12年