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着力提高我国公共投资的运行效率 　　[摘要]公共投资是指政府作为投资主体在公共基础设施和自然垄断行业中进行的投资活动和为实现社会、经济和人的全面发展而提供的公共服务。当前，由于公共投资的投资方式、资金来源，公共投资的决策机制和管理模式等方面的原因，我国公共投资运行效率低下。因此，我们有必要在投资方式的制度创新、完善公共投资管理体制和构建科学公共投资决策机制等方面提高公共投资的运行效率。 　　[关键词]公共投资；运行效率；决策机制；管理模式；民间资本 　　[中图分类号]F062.6　[文献标识码]A　[文章编号]1672－2426(2008)02－0038－02 　　 　　公共投资从广义上讲是政府的公共部门为社会提供公共物品和部分准公共物品过程中发生的公共支出。因此，可以将公共投资定义为：各级政府及社区组织为了消除“市场失灵”的消极影响，为本国(地区)居民提供公共物品及准公共物品或服务过程中发生的公共支出。这种支出基本以税收(或类似税收)的形式由全国居民承担，并不能明确地由受益个体支付，其支出形式主要表现为各级政府的财政支出。这里我们所指的公共投资是指政府作为投资主体在公共基础设施和自然垄断行业中进行的投资活动和为实现社会、经济和人的全面发展而提供的公共服务。 　　 　　一、公共投资运行效率低下的原因 　　 　　在我国已把公共投资作为政府扩大内需，促进经济社会全面发展的重要手段，公共投资为经济增长的实现和社会的稳定发展作出了巨大贡献，GDP增长率由1998年的7.8％增至2004年的10.1％。尽管如此，我国公共投资却由于以下原因导致运行效率低下： 　　 　　1、投资方式、资金来源单一，政府负担过重。在我国公共投资出资方式中，至少存在两个问题：一是出资人的出资行为不规范。出资者往往不是投资利益的获得者，比如，由于我国的一些体制性障碍，公共投资项目主要是靠政府投入。由于政府出资无强烈的获利动机和刚性的财务约束，而企业又认为从财政获得的资金(暂不提银行贷款也可以不还)往往是无偿的，因而使企业成本意识淡薄，不追求投资效益的情况比比皆是。二是出资者往往缺乏获利动机和安??投资意识。从政府的角度看，由于追求的目标是社会公益最大化，其投资的资金源于税收，具有无偿性质，因此，作为出资者的各级政府并无很强的直接获利动机，即使有，也缺乏投资风险意识，更无积极性去严格监督国有资产运营。按照这一趋势，国家将没有足够财力承担全部投资，负担过重会导致政府超负荷运转和经济发展出现后劲不足的严峻局面。 　　 　　2、缺乏科学的公共投资决策机制。由于公共投资项目一般是以政府财政资金为投资主体的，因此它具有与一般投资决策不同的特殊性，再加上我国公共投资的职责定位、范围有待于进一步明确，因此我国政府公共投资决策缺乏有效的约束机制，投资决策中存在不少问题，突出表现在：第一，投资决策不讲究实际，缺乏科学的决策程序和决策办法。典型的表现即所谓的“首长工程”、“政绩工程”、“形象工程”等的普遍存在。第二，决策的程序、方法不科学，有些甚至违背科学规律。一些项目的决策是长官意志的“拍脑袋”项目，有些是“条子工程”、“招呼项目”。第三，缺乏公共投资的风险意识和约束机制。各级政府、各部门似乎都可以不对投资风险负责，政府公共投资决策的责任无人承担，因此都热衷于上投资、上项目，普遍存在着忽视投资成本和投资效益的扩张冲动，甚至为争投资而搞“钓鱼项目”。 　　 　　3、公共投资管理模式单一。由于我国公共投资方式以单一的政府直接投资为主，因此在管理上相应的也是单一的以政府集中、直接管理为主的模式。政府直接批项目、管项目，仍然是目前我国政府公共投资的主要管理模式，无论是企业、个人的项目，还是下级政府的项目，政府(上级政府)都要“批”，哪怕政府(上级政府)的投资只占一小部分。因此，政府公共投资被分为若干个“管理渠道”，如基本建设、更新改造、政府基金、外资等，在各自的渠道内都对这些投资实行“集中统一”管理。从市场经济国家的实践来看，政府集中、直接管理的直接投资只是一种方式、一小部分，而相当大部分是通过转移支付的方式，政府对这部分投资是不进行直接管理的。 　　 　　4、公共投资领域“委托――代理”关系的制度性缺陷。公共投资领域的委托代理问题已成为影响公共投资效果的主要因素之一。在委托代理关系中。委托人和代理人双方目标函数的不一致以及双方信息的不对称，导致了委托代理问题的产生，即“代理人不为委托人的利益服务或以牺牲委托人的利益为代价来谋取私利”。公共领域中，公共投资主要源于国家财政，公共资源的利用效率也在很大程度上取决于那些接受公共委托的官员，但是由于委托人与代理人之间存在着明显的信息不对称，导致委托人信息不完全和监督代理人的成本过高，以致委托人难以对代理人履行代