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考量有效参与公共政策过程的三个维度 　　公共政策过程中的公共参与可以分三个维度来考量，即参与的广度、参与的深度和参与的效度。参与广度主要依赖参与人数的累加来实现；参与深度指参与者对公共政策实质和内容的把握深入准确、辩论深入、意志独立；参与效度指的是参与的可控状态。只有将这三者综合起来加以分析才能深入认识公共政策过程中的公共参与问题。 　　 　　公共政策的参与广度 　　 　　公共政策过程，按照卷入人数的多寡，可以构成一个连续谱，在连续谱的一端是最低限度的参与，即一个人决策；在连续谱的另一端是最高程度的参与，即所有人决策。但在现实中，这两种决策的方式都很难实行。因为即使是极端的个人独裁，也要依靠少数人构成的智囊；即使是极端的全体决策，最后的选择权仍然属于一部分人――不管这部分人是多数，还是少数，而不可能是全体。由于人的社会性???存在――社会性的根本是“差别”，任何全体意志的达成都不可能。历史上的思想家，都讨论过所谓“全体意志”问题，但他们讨论的“全体意志”至多不过是一种逻辑的抽象，而不可能是现实的存在。如果在现实社会中，“全体意志”容易达成，那就意味着公共政策过程是同样容易的事，但实际给出的却始终是相反的回答。 　　因此，在现实社会中，一般情形下公共政策过程总会有不等数量的人参与，包括公共政策过程的所有环节――公共政策制定、执行、评估和监督等，都是如此。即是说，公共政策过程的参与程度总会落入上述所谓“连续谱”两端中间段的任何一个点上。一般地说，人们认为，越多的人参与公共政策过程，则公共政策过程价值度就越高、就越符合大多数人的利益诉求，所获得的政治合法性也就越强。这就是所谓“民主决策”的通常含义。这样的讨论一般意义上说，是没有问题的。因为显然，越多人参与公共政策过程，就意味着越多人的愿望得到满足、越多的价值要求被包含进来，越多的利益诉求被予以重视，越多的智慧被加入，越多的意见被采纳；因此，也就意味着越少犯错误、越少矛盾、越少紧张、越少冲突。这也是为什么人们越来越重视“政策民主”或“民主决策”，并予以倡导和实行的根本原因了。 　　事实说明，没有一定广度的公共参与，公共政策过程就仍然只是个别人或少数人的事。最根本的，缺乏一定广度的公共参与，公共政策过程的权力就会落入少数人或个别人手中，所形成的公共政策，必然反映和代表少数人、少数阶层、少数集团的价值和利益，因此，必然排斥多数人的价值要求和利益诉求。这种以“公共”名义制定出来的政策，就可能最终丧失公共性，“公共”则自然成了“私益”的代名词。危险还在于，即使少数人是诚心诚意代表人民，满腔热情为人民服务，但这并不能保证他们在处理复杂公共问题时智力上的优越。因为，一般地说，在智力相当的情形下，显然少数人犯错误的几率相应地会更大。在公共政策过程中，利用参与人数的累加，扩大智慧容量，使得公共政策“聪明”程度得到相应提升，仍然是首选的办法。 　　但是，问题在于，用这种扩大公共政策参与广度的办法，也即利用累加参与人数的办法，并不必然保证公共政策的切实和有效。原因是，即使是1000个人在一起做出的决定，也不必然比10个人在一起做出的决定要出色。这是因为，即使讨论和决定公共政策的会场坐满了1000人，而这1000人却三缄其口，毫无主意，那么这样的公共政策命运就可想而知了：或者根本达不成所谓公共政策，或者公共政策的决定权仍然会落到一些“冒险者”或“勇敢者”手中，即现实的“领导”或“领袖”手中。在此情形下，表面看来，公共决策是1000个人参与者制定的，但实际上这1000个人中则可能99％都只不过是“木偶”或“傀儡”。当然，即使是会场上的这1000人每人都踊跃发言，却仍然不能保证做出的公共政策的切实和有效。原因在于，这1000人或者对问题的性质和内容一无所知，其发言和表达实在是一种“装佯”，或者按照事先的安排，表达相似的看法。 　　因此，利用参与人数累加实现公共政策的“民主化”，或片面强调公共政策过程的参与广度，是解决不了公共政策民主化的目标问题的。当然，最理想的状态是，参与讨论和制定公共政策的这1000人，都对所讨论议题有相当理解，都能充分表达自己意见，并独立行使决定权。但问题是，大多数情形下，所有利益相关者都参与问题的讨论和决定，其时间成本和交易成本之高，足以让人们放弃这种选择。这是最广的公共参与和“全体意志”难以达成的另外一个原因。 　　相反，由10个人参与制定的公共政策倒有可能真正做到切实有效，原因在于他们对公共政策过程的参与可能满足了如下条件：一是这些人确实对该项政策的性质和内容有透彻的了解，对政策要达到的目标，所涉及的问题有深入的认识，并且他们获得的有关该项政策的信息是完备和准确的；二是这些人的道德品质足以让人信赖，即他们抱着真诚为大众服务的愿望，并能保证自己行为的公正不倚；三