试论“村档镇管”行政村档案所有权问题.docVIP

试论“村档镇管”的行政村档案所有权问题 　　近年来，不断深化的农村改革，给行政村档案工作提出了一些新问题和新挑战。如行政村“两委”班子不稳定，干部调整频繁，许多村办公条件差，档案缺乏基本的保管条件；个别村干部和档案管理人员意识淡薄，将档案尤其是涉及经济和财务的档案视为已有，甚至弄虚作假，侵占集体利益。以上这些问题不仅影响了行政村档案的完整和安全，而且在一定程度上损害了群众利益，影响了农村发展和稳定的大局。为了保证行政村档案的安全管理和有效利用，各地纷纷探索了一些新的做法。其中，山东省章丘市对所有“各村的重要文书档案和会计档案”进行“村档镇管”。“一般由行政村归档保管3年后移交乡镇档案馆代管(原则上在每届村委会换届前移交)”。“2003年11月，山东省济南市召开村档乡(镇)管理现场会，提倡与推广村档乡(镇)管、乡(镇)管村用的经验”①。笔者认为，对于这种新的行政村档案管理模式，有必要从法律的角度进行审视。 　　 　　一、行政村档案、行政村档案所有权的概念界定 　　 　　(一)什么是行政村档案 　　行政村档案这一概念，目前在档案学界尚无定论，在实际工作中的运用也比较混乱。有的地方用“农村档案”，有的用“村级档案”，也不乏“行政村档案”的称谓。虽然理论上农村、乡镇、行政村各有所指，但时下人们一提到行政村档案，往往将其与农村档案混为一谈，又将农村档案等同于乡镇、行政村产生的档案。笔者认为，明确界定概念是讨论问题的起点。 　　将行政村、农村、乡镇混淆的认识有其深刻的历史渊源。20世纪50年代末期至80年代初期，我国曾实行“政社合一”的农村人民公社制度，它包括公社、生产大队、生产小队三级。党的十一届三中全会以后，为了适应农村经济体制改革的发展，我国开始实施政社分开，恢复乡镇政权建制，并按村民居住地区建立村民委员会，一个村委会领导一个行政村，但受习惯性思维的影响，农村依然成为行政村的代名词。 　　农村，有时也称乡村，它是一个社区性概念，指的是生产结构以农业为主，人口分布比较分散的广大地区。它既可以指自然村、也可以指行政???，还可指由若干行政村组成的乡。乡镇则有广义和狭义之分。广义的乡镇由乡村和集镇两个词组成，包括这两方面地域；狭义的乡镇是一个政治学概念，它指的是按照一定的法律程序设置的一种行政区域建制。乡镇政权是我国农村的基层政权，是国家依法在农村建立的最基层的政权组织。行政村也是一个政治学概念，其行政组织村民委员会是我国基层的群众性自治组织，不具有国家政权性质。由于档案总是由特定的组织或个人形成，而农村涵盖了行政村和部分乡镇的外延，农村档案这个名词指向不明确，准确地说应该称乡镇档案或行政村档案。 　　1998年的《乡镇档案工作试行办法》将乡镇档案规定为“乡镇党委、政府、人大主席团、社会团体(简称乡镇机关)、企事业单位在工作业务活动中直接形成的，对国家和社会有保存价值的各种文字图表声像等不同形式的历史记录”②。乡镇档案主要由乡镇机关形成的，同省、地、县等其他级别的国家机关一样，乡镇档案属于国家所有。本文所讨论的行政村档案，我们将其界定为行政村党支部、村民委员会及其分支机构、共青团、妇联等组织在其工作活动中直接形成的具有参考和保存价值的各种不同形式和载体的历史记录。 　　 　　(二)什么是行政村档案所有权 　　所有权是民法中物权的一种，它是指“所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利”③。亦即“所有人依法排除他人，独占其所有物，并得依自己之意愿通过占有、使用、收益及处分等方式利用其所有物，以实现其作为物之所有人之应享利益的权利”④。作为一种民事法律关系，所有权的主体是财产所有人，客体是物或财产，内容是财产所有人对其财产所享有的权利和非财产所有人员有不得侵犯的义务。一般说来，某人对某物享有所有权，意味着所有人依法自主自愿支配其财产的权利，任何人都不得对所有人正当行使权力加以妨碍或干涉。在我国，所有权从形态上，又可分为国家所有权、劳动群众集体所有权和公民个人所有权三种。 　　劳动群众集体所有权简称集体所有权，《民法通则》第74条对集体所有权的客体做了规定，包括“(1)法律规定上为集体所有的土地、森林、山岭林、草原、荒地、滩涂等；(2)集体经济组织的财产；(3)集体所有的建筑物、水库、农田水利设施和教育、科学、文化、卫生、体育等设施；(4)集体所有的其他财产”⑤。行政村档案应划归“集体所有的其他财产”。 　　根据以上分析，行政村档案所有权是指：行政村档案所有人在法律允许的范围内，对其档案进行占有、使用、收益和处分的权利。 　　 　　二、谁是行政村档案所有权的主体 　　 　　(一)我国对集体所有权主体的阐释演变 　　我国《民法通则》第74条规定“劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有”⑥，从