我国煤矿安全规制：制度变迁历程、路径和动力.docVIP

我国煤矿安全规制：制度变迁历程、路径和动力-安全生产论文 我国煤矿安全规制：制度变迁历程、路径和动力 文/姜辉 【摘要】我国煤矿安全规制制度的变迁与整个国家的经济社会发展紧密联系。通过对各个时期规制制度的梳理并运用制度可能性曲线分析发现，我国煤矿安全规制制度变迁路径是从“全能主义”的行政干预逐渐向“监管主义”的政府规制转变，并呈现规制理念由“事故处理型”向“事故预防型”转变；规制方式由直接行政干预向发挥政府职能、弥补市场失灵转变；规制方法由下达政治任务、行政命令向完善法律制度、合理设置职能机构转变；规制体系由单一的行政法规政策向综合全面的法律法规、准则体系转变的特点。而制度变迁的动力主要有要素相对价格的变化、制度环境的变化、中介组织的发育、科学知识的积累和技术进步等。 关键词 煤矿安全规制；制度可能性曲线；制度变迁动力 【作者简介】姜辉，上海大学硕士研究生，研究方向：规制经济学。 对我国煤矿安全规制问题的研究一直以来是学术界规制研究的热点问题。本文在总结梳理前人研究成果的基础上，运用制度变迁理论尝试对我国煤矿安全规制制度变迁进行初步探讨。因为煤矿安全规制本质上是以降低安全事故发生，保障煤矿工人生命和职业安全为目的的一种制度安排，因此可用制度变迁相关理论对此进行分析。 一、对新中国成立以后不同时期我国煤矿安全规制制度的梳理 1.初步创立时期（1949~1965年）。新中国刚刚成立不久，煤矿安全生产问题就提上党和政府的工作日程，相关的法律法规制度也初步建立起来。在规制机构方面，1949年10月在当时的燃料工业部下设立安全监察处，由部长直接领导，该机构成为新中国成立后第一个主管煤矿安全的监管机构。1953年，当时的燃料工业部部长陈郁接受了苏联专家巴斯柯夫建议，建立了煤炭工业三级技术安全监察机构。但是在1958年，煤矿安监机构和各大区煤矿管理局被撤销，各产煤大省相继建立煤炭工业管理局指导煤矿生产和安全管理工作。在法律法规方面，1951年9月燃料工业部颁布了《中华人民共和国煤矿技术保安试行规程》，该《规程》的颁布为我国煤矿安全生产工作提供了基本思路和框架。1955年2月，中央人民政府颁布了《煤矿和油田页岩矿保安规程》作为指导全国煤矿安全生产工作的法规。1962年在煤炭工业部下设了专门负责煤矿安全的安全监察司，并于1963年8月颁布了《煤矿安全监察工作条例》和《煤矿企业安全工作条例》，重建了在此之前一度被取消的安全监察机构①。这一时期安全生产工作体制处于行业管理、工会监督、劳动部门监察的萌芽状态。 2.受到冲击时期（1966～1976年）。这一段时间，我国处于文化大革命时期，安全和生产被视为极端对立，各种安全规制和管理制度被认为是“管、卡、压”，②我国煤矿安全生产工作遭到了严重破坏，安全生产管理混乱、安全规制机构陷入瘫痪、安全事故频频发生，给我国煤矿生产管理和社会经济发展造成了巨大损失。1970年初，煤炭部被撤销，煤矿安全生产管理职能随着劳动部并入国家计划生育委员会而发生转移。在法律法规方面，1972 年，煤炭工业部颁布了《煤炭安全试行规程》（第四部） 和《小煤窑安全生产暂行规定》等法规，1975年国务院发布了《国务院关于转发全国安全生产会议纪要的通知》，明确提出各工矿企业领导要对所负责的工矿企业实施有计划的安全检查，解决安全生产中的问题。总体上看，这一时期是我国煤矿安全规制工作受到严重冲击甚至倒退的时期，煤矿安全规制混乱无序，煤矿安全事故高发。 3.恢复发展时期（1977～1997年）。1978年十一届三中全会的召开标志着我国经济社会步入了正常发展轨道，同时，我国煤矿安全规制也走上了恢复和创新发展时期。为了保障煤矿安全工作的顺利进行和煤矿工作人员的生命安全，1980年，当时的煤炭工业部成立了安全监察司，各省市区煤炭厅局、各统配和重点矿务局相继成立安全监察机构。同年煤炭部又颁布了《煤炭安全规程》（第五部），明确规定煤矿安全生产的技术责任由各级总工程师或技术负责人承担。1983年颁布的《煤矿安全监察条例》也指出，煤矿安全责任由煤炭部监察部门、省级安全监察局、国有煤矿安全监察处、县级安全监察科共同承担，建立起了全面监察责任体系，到1986年正式形成了行业管理、国家监管、群众监督的体制。进入到20世纪90年代，我国对煤矿安全规制的理念发生了改变，政府在逐渐弱化对煤矿生产的干预的同时，也逐步强化企业在安全规制中的作用。这一时期，《矿山安全法》（1992年）、《劳动法》（1994年）、《煤炭法》（1996年）都相继颁布并实施，尤其是《矿山安全法》的颁布为我国劳动安全规制奠定了法律基础，我国煤矿安全规制的法律体系逐渐建立和完善起来。