018、七台河城市转型的规划探索1.pdfVIP

七台河城市转型的规划探索 程大鸣 摘 要:以传统煤炭资源城市七台河为例分析了其转型发展的困境根源，总结瓶颈问题以作为规划目标 导向；剖析历往规划实施成败总结经验，指出转型规划更需关注实施策略和手段研究；在此基础上引出七 台河总体规划在政策制度建言、空间布局思路、特色竞争力、实施操作策略四方面的城市转型探索努力。 关键词:城市转型；政策制度建设；空间规划思路；城市特色塑造；实施操作策略 1 城市概况 七台河市位于黑龙江省东部，是东北地区重要的主焦煤产区和黑龙江省唯一的无烟煤生 产基地 （图1）。城市因煤而生，因煤而兴，属于典型的资源依托工矿型城市。2000-2010 年， 七台河市煤炭采选业产值占全市工业总值的比重达40-60%，煤炭采选业就业人口占全市就 业人口的比重达25-30%，煤及煤相关产业占全市工业产产值的比重达90% 。国家发改委明 确将七台河列入资源枯竭城市。 现状主要由新兴、桃山和茄子河三个组团组成 （图2 ），东西向长度达18 公里。其中， 新兴区位于城市西部，依矿而建，大部分位于采煤塌陷搬迁范围，目前居住者基本为低收入 群体。区内分布有较多的工矿和煤化工企业，由于处于城市冬季主导上风向，对中心城区造 成严重空气污染，同时也带来废水排放污染。桃山区是目前城市中心功能片区，区内三山一 湖，景观优美，商贸繁荣，是中高收入群体居住区域。茄子河区位于桃山区以东，为原茄子 河镇发展而来，目前仍以低矮平房、狭窄道路为主要外部环境特征。 图1 （左）黑龙江省煤炭资源分布 （注：图中蓝色区域为富煤区，黄褐色区域为贫煤区）； 图2 （右）七台河中心城区2010 年用地现状 2 城市转型困境 同大多数资源枯竭型城市一样，七台河在发展过程中积累了许多矛盾和问题，如经济结 构失衡、接续产业发展乏力、生态环境破坏严重、贫困人口多、社会维稳压力大……城市转 型迫在眉睫。经分析，七台河城市转型问题主要聚焦在产业发展、空间布局以及转型实施操 作上。 2.1 产业发展困境 资源型城市面临的产业发展问题基本具有普遍共性： 1）传统产业粗放经营、资源难以为继，社会经济效益和企业就业能力难有进一步增长； 2 ）城市经济一业独大，未形成良性社会产业链，反哺缺失，非煤产业资本积累不足； 3 ）资源垄断经营下收入分配不均，国强而民弱，少富而多贫，抑制社会消费需求，城 市发展低水平均衡； 4 ）除了资源，一穷二白。新产业一无基础，二无特点，平地起步，培育土壤贫瘠； 5 ）传统产业（工艺）污染缺乏治理，生态环境欠账严重，城市形象欠佳打压投资意愿； 高端人力资源外流，跳跃式的产业转型依托无力； 6 ）区域城市同质化，问题和条件相似，竞争激烈，加大转型难度。 从表面上看，解决这些产业问题超出了空间规划范畴，但随着内涵的扩展，城市规划作 为城市管理意图的组成部分，已超脱单纯的空间资源配置，包含更多制度建设、政策引导（建 言）内容。破解产业转型困境需要规划思考具体的鼓励政策和执行举措。 2.2 空间布局难题 七台河上风上水对向环境以及地形地质条件等因素对城市空间布局带来了一些难题。 1）产业污染影响 七台河煤焦化、洗选煤产业产生大气污染和水污染，现状该类产业位于城市上风向，给 城市中心区带来了严重的粉尘污染，产业空间布局势必需要进行调整。但由于七台河市上风、 上水方向正好相反，而水污染与气污染源难以全部分开。如何破解两类污染对城市布局影响 是个难题。（图3 ） 2 ）采空塌陷区影响 新兴区在以往40 多年的煤炭开采中没有采取防塌陷措施，城市建在采煤层上，致使地 面塌陷逐年加重，经济损失严重。目前，七台河全市地下采空面积321.57 平方公里，塌陷 面积217.5 平方公里，其中新兴区塌陷面积109 平方公里 （图4 ）。塌陷下沉深度平均达到3 米，预计新的塌陷区每年以1.5 平方公里的速度递增。同时，部分个体小煤矿的不断开采造 成间歇性的塌陷区重新塌陷，塌陷面积、深度进一步增加。城市转型面临着采空区地质沉降 带来的城市空间大挪移，以及由此引发的旧区搬迁、土地再利用问题以及城市新老交替过程 中的各种磨合。 1 此外，七台河市东西向沿桃山水库和倭肯河地势相对平坦，南向为山林阻挡，北向有