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检察机关提起环境行政公益诉讼的破局及启示-环境生态论文 检察机关提起环境行政公益诉讼的破局及启示 全国首例检察机关提起环境行政公益诉讼案在司法实务界的践行，为检察机关提起公益诉讼开辟了又一新的领域，也把检察机关提起环境行政公益诉讼的研究推向了又一新的高度。以往检察机关为维护公众环境利益，以原告的身份对企业、个人提起环境公益诉讼，而这次针对环保行政机关的失职行为提起诉讼，并且得到了法院的受理。该案件的情况并不复杂，但却是检察机关被授权提起环境行政公益诉讼前的第一案，成为经典案例当之无愧。2015年7月2日最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》正式公布，最大的亮点是增加了行政公益诉讼，弥补了目前立法上仅规定民事公益诉讼的缺失，从而使两种公益诉讼互为补充、相辅相成，为检察机关提起公益诉讼试点工作作了总的指引和顶层设计。首先检察机关要严格遵循最高人民检察院。对检察机关提起公益诉讼所提出的总要求，其次在司法实践中，检察机关提起环境行政公益诉讼要在合法合理的范围内开展，故亟需明确以下几个问题。 厘清环境行政公益诉讼权与检察建议权的关系 环境行政公益诉讼权与检察建议权的法律内涵不同 检察机关提起环境行政公益诉讼，是检察机关为了维护国家利益或者环境公共利益而提起的行政诉讼。绝大多数违法行为是由企业和个人造成的，通过提起环境民事公益诉讼，对环境污染或生态破坏者能起到一定的惩戒作用。但是，对于环境污染的日常监管和管理者，更需要通过环境执法人员的积极作为，来有效地控制环境污染或生态破坏；否则，就是行政不作为、怠于行使职权或者乱作为。而检察机关提起环境行政公益诉讼，就是在督促环保行政执法机关积极作为，从而还公众一片蓝天绿水。 检察建议权，是指检察机关在履行法律监督职责的过程中，对其发现有违法行为的机关、单位和个人发出检察建议，要求其履行职责或者禁止行使一些行为的法律监督活动。具体到生态环境和资源保护领域，就是检察机关对负有环境监测或监管机关的行政行为进行法律监督。 环境行政公益诉讼权与检察建议权的本质区别 环境行政公益诉讼权是检察机关行使公诉权的一种方式，是在行使环境诉讼职能。检察机关提起环境行政公益诉讼，是当一些违法的行政行为侵害到国家利益和环境公共利益，但是没有相应的原告主体来启动行政诉讼的困境的前提下，才由检察机关提起。检察机关必须在没有其他诉讼主体能够担任原告资格的前提下，才能提起环境行政公益诉讼，具有不得已而为之的特点。而且检察机关提起环境行政公益诉讼需要得到法院的受理才能真正启动，不是仅靠检察机关单方就能完成的法律活动。 检察建议权是检察机关一旦发现除行政诉讼活动外的一些特定的行政违法行为，并且在法律授权的范围内，就能够行使法律监督职能，对相关机关发出检察建议。检察建议权的行使比较灵活，而且检察机关发出检察建议是一种主动的、单方的监督，不受其他机关的制约，也不以其他机关的配合为必要条件。 检察建议是检察机关提起环境行政公益诉讼的前置程序 《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》对检察机关提起行政公益诉讼作了明确的诉前程序的要求：“在提起行政公益诉讼之前，检察机关应当先行向行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责，行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察机关”。 诉前程序设定的主要目的，一方面是为了给环保行政机关纠正违法不当行为的一个“缓冲期”，从而做到不战而屈人之兵；另一方面，可以降低检察机关直接提起环境行政公益诉讼的频率，预防过多的诉讼，从而增加检察机关的办案压力，不利于检察机关与环保行政机关的关系。只有当环保行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关方可以提起环境行政公益诉讼。这也就意味着，只有在检察机关发出检察建议后，且环保行政机关未能有效改变国家或者环境公共利益受侵害的状态，检察机关才可以提起环境行政公益诉讼。总而言之．这一前置程序的设定，主要还是为了减少环保行政机关面临行政诉讼败诉的风险，只要能够消除国家或社会公共利益受损害的状态，就不应予以起诉。 明确提起环境行政公益诉讼的特征 被告范围限定 与一般的公益诉讼案件相比，环境行政公益诉讼的被告具有“行政”专属性，即依法负有环境管理和监管的环保部门或地方人民政府（在本文中统称为环保行政机关）。譬如金沙县检察院诉金沙县环保局怠于处罚逾期不缴纳排污费的企业案中环保局的不作为。以往的环境公益诉讼，被告往往是违规牛产、违规排污的企业，而且社会各界也仅仅把目标投注在企业身上，忽视了环保行政机关的职责。由于难以有