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第九讲 行政程序 厦门大学 周刚志 绪论：案例与背景 案例：李秀丽案件（2007年4月11日“今日说法”） 背景：与西方国家不同的是，中国等发展中的国家自进入近世纪时期之后就处于非常不利的状态：西方列强凭借船坚炮利虎视眈眈，以自由贸易为名、而行经济掠夺之实的全球自由市场体制，在现代高科技支持下的军事恫吓，在此结合而成的国际政治经济秩序中，发展中国家首先就蒙受了诸多的不利影响。而就国内环境而言，民众传统的生活方式与行为习惯未必能适应现代化的要求，传统的经济形式在商品经济的冲击之下濒于破产，由此而激化的民众对现代化、西方化的反感与愤怒与日俱增。正是在这种形势之下，国家的强大而不是有限政府成为社会变革的首选目标，宪政的期许让位于生存的保障，个人的自由屈从于国家的权威，行政权力的扩张与国家强盛、经济发展等目标链接在一起，成为政府权力恶性膨胀的注脚。 一、行政程序的法理内涵 （一）概念。所谓“行政程序”，就一般意义而言乃是指行政主体实施行政行为时所应遵循的方式、步骤、时限和顺序，就狭义而言是指各国行政程序专门立法所调整的对象，主要是事先处理程序，就广义言之则还包括行政程序专门立法以外的各种行政程序，甚至包括行政复议等事后处理程序。 第一，政府信息公开程序。 第二，听证程序。 第三，行政处理程序。 （二）行政程序的宪政功能 第一，克制行政权力行使者的恣意与专断，提高行政资源的使用效率。 第二，保障行政相对人的知情权与参与权，增强行政行为的公信力。 第三，增强行政行为的公信力。 第四，提高社会资源的使用效率。 二、行政程序的立法模式 （一）美国立法模式。 美国联邦程序法典（Administrative Procedure Act，简称APA ）于1946年6月11日公布实施，1966年9月6日被编入美国法典第五编第551条至第706条之间，如果再加上第3105条等有关行政法法官的条款，则共计二十二条，主要设有四种程序：为行政调查而设的“信息获得与公开程序”，为行政立法而设的“规章制定程序”，为行政决定而设的“行政裁决程序”，为法院有效监督而设的“司法审查要件”。 （二）奥地利等国的行政程序专门立法模式 如前文所言，奥地利是世界上最早制定行政程序法的国家之一，其立法模式亦颇具特色。《普通行政程序法》系行政程序法典之一，它与《行政程序法执行法》、《行政罚法》与《行政执行法》共同构成行政程序法的立法体系。 （三）德国等国家或地区的行政程序专门立法模式 与奥地利之作为行政程序立法的首创国不同，德国自“二战”结束之后才开始启动行政程序立法进程。1976年5月25日通过的《联邦德国行政程序法》大体上沿袭了慕尼黑草案的立法体例，主要包括八章：第一章，适用范围、地域管辖、职务协助；第二章，行政程序一般规定；第三章，行政行为；第四章，公法合同；第五章，特别程序分类；第六章，法律救济程序；第七章，名誉职务的工作，委员会；第八章，结束规定。从内容上看，德国行政程序法主要包括行政处分程序与行政合同程序，在特别程序中涵括了“要式行政程序”与“确定规划程序”，其法律救济程序则仅作简要规定，使之与《行政诉愿法》相衔接；整个行政程序均以《一般规定》中的“基本原则”、“期间、期日”及“调查程序”作为基础，在体系上显得非常严谨、完备，堪称行政程序立法之典范。 （四）日本的行政程序立法模式 1993年《日本行政程序法》获得通过，该法共分六章，三十八条：第一章，总则，；第二章，对申请而为之处分；第三章，不利益之处分；第四章，行政指导；第五章，；第六章，补则；此后还有“附则”，对该法的时间效力作了规定。 三、中国现有的行政程序制度 （一）政府信息公开制度 我国现有的政府信息公开制度之法律依据主要是2007年1月17日国务院第165次常务会议通过的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以后简称《条例》），该行政法规自2008年5月1日起施行。 （二）行政立法程序制度 我国《立法法》将行政机关制定行政法规与行政规章的行为列入“立法”范畴，故而此后“行政立法”当专指行政机关制定行政法规与行政规章的活动。对于此类行为，虽然《立法法》第三章、第四章已有粗略规定，但是其较为完备的立法程序则是由2001年《行政法规制定程序条例》与《规章制定程序条例》两部行政法规所规制。 （三）地方行政程序制度 2008年4月9日湖南省人民政府第4次常务会议审议通过，同年4月17日湖南省人民政府令第222号公布了《湖南省行政程序规定》（以后简称《规定》），该政府规章自2008年10月1日起施行。这部地方政府规章首创行政程序立法之先例，在中国行政程序立法史上具有“里程碑”式的重要意义。 四、我国行政法学界关于行政程序立法模式的诸种意见 2003年12月17日《十届全国人大常委会立法规划》中，行政收费