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我国电信行业管制机构演变及变革研究 摘要：众所周知，电信业是具有网络性特征的自然垄断产业，一直以来都是世界各国政府管制的重要对象，而各国政府的电信管制机构经历几十年的管制实践，其自身也都经历了历次变迁。本文首先对我国电信管制机构的演变过程做了梳理，并在此基础上，根据世界电信业的发展潮流，为我国独立电信管制机构的构建提出了政策建议，以期可以对中国未来的电信市场化改革提供帮助。 关键字：电信行业；管制机构；演变与变革 一、我国电信业管制机构的历史演变 我国电信行业是集自然垄断与行政垄断双重垄断于一身，这种独特的垄断形式造就了独特的电信市场结构，而作为电信行业的管制机构，其自身也经历几个阶段的发展演变，其管制职能和手段，在行业管制体系中所处的地位角色也都在不断变化。首先我们来看看电信行业管制机构的具体演变过程。 （一）“政企合一”的邮电部是电信业明确的管制主体，但很多重大决策依附于政府主要部门，如国务院。 1980年以前，我国电信业的基本体制特点是计划经济指导电信业的发展，邮电部既是公用电信业的经营者又是公用电信业的政府管理机构，是典型的政企合一的经营模式，“这种高度政企合一的政府管制体制的主要弊端是：垄断经营使企业缺乏竞争活力，生产经营效率低；僵化的价格形成机制不能刺激企业努力降低成本；单一的投资主体使这些产业的投资不足。” 在这个时期，国家对于电信业的管制方法主要是：（1）资费进行严格的价格控制。所以，在这一时期电信业基本是一个不盈利甚至亏损的行业。（2）监督其履行普遍服务义务。普遍服务概念最早石油美国贝尔公司总裁威尔于1907年提出的，是指“让尽可能多的美国人民以合理的价格、充足的设施，享受到快速、有效、遍布全国乃至全世界的有线与无线通信服务。” 应该说，这一时期政府的主要管制手段对于电信业在中国的起步，满足广大人民群众的电信需求是有积极意义的。但是严格的价格限制和苛刻的普遍服务义务的履行，使得中国电信业的发展举步维艰，对于发展资本金的迫切需求也促使对电信业的管制采取新的方式和手段。 十一届三中全会后，逐步放松了价格管制，从中央政府到地方各级政府提供各项优惠政策，积极帮助电信行业融资，加速其发展壮大。国务院决定：“为加速发展邮电通信事业，尽快改变我国邮电通信事业的落后状况，必须充分发挥中央、地方和企业的积极性。市内电话要纳入各地城市建设规划，由中央和地方共同投资建设。” 国务院开始松动原先的价格管制并提供财政优惠政策，即实行“三个倒一九”优惠政策，并允许电信企业收取电话初装费，鼓励外资企业竞争性地参与到电信终端设备的提供上。 随后电信业的迅速发展证明了这些优惠政策的重要性，因为这些政策的出台大大满足了电信业急剧发展的资金需求。但是，这些管制手段的改变也带来以下一些问题： （1）邮电部的管制主体地位受到动摇，政府部门的强制干涉决定了电信业的发展方向。邮电部自成立之初，就是隶属于国务院之下的职能部门，很多决策不可避免地要受到国务院的约束，但是在十届三中全会以前，很多管制措施还主要由邮电部做出，而在此之后，国务院已经逐步取邮电部的地位而代之，成为电信管制的主体，直接决定了中国电信业的发展方向，这一点，在电信管制机构演变的第二阶段表现的尤为明显，这一方面是因为中国电信业发展的要求，更是相关利益方博弈的结果，要求破除邮电部作为电信业唯一管制机构的管制体系。 （2）电信业的改革措施给电信业带来发展机遇的同时，也大大加大了享受电信服务的用户带来了相当的经济负担，从1978年——1993年我国电信业投资结构中可以看出，自筹资金占全部投资结构的比重逐年剧增，其中1993年更是达到了74%，而在这其中，由电信消费者贡献的初装费就占到了其中的43%。 （3）电信需求的快速增长和独家运营使得当时仍是垄断经营的中国电信业成为一个高利润行业，吸引了众多的潜在进入者,突破电信管制的政策限制，打破现有管制体系格局，已经成为下一步电信管制机构演变的主要内容。 （二）改组后的邮电部走出了改革“政企合一”的第一步，但是其在电信行业管制中的附属地位没有改变。 1993年，国务院电子工业部、电力部、铁道部获得特许电信经营权，并联合组建联通公司。联通公司加入，邮电部的企业职能部分被剥离出来，成立了中国电信，由此在中国电信业形成中国电信、中国联通双寡头竞争的垄断时期，同时邮电部作为一个“政企合一”地位开始受到动摇，原邮电部实行机构改革，成立了电信政务司，作为电信产业的管制机构，从而在形式上实行了政企分离。但是邮电部及其附属下的电信政务司在行业管制机构中的依附角色没有得到根本改变，诸如第二张特许电信经营权的颁布、中国联通公司的组建以及电信增值业务的开放等重大决策，仍旧是由国务院等政府部门做出的。 然而，由于邮电部与新成立的中国电信的天然联系，在其后的行业管制过程中，电信