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乡村负债的成因及化解对策 　　【摘要】农村实行税费改革以后，乡村负债问题日益突出，已成为制约农村经济发展和影响农村稳定的重大问题。本文对乡村负债的成因与解决方案进行了深入探讨。 　　 　　当前，乡村负债范围之广，数目之大，已到了触目惊心的地步。据一些学者的调查推算，目前全国65％的乡镇都有不同程度的负债现象发生，债务总额不低于6000亿元，平均每个乡镇的债务近450万元。切实解决乡村负债这一问题已显得十分迫切。笔者认为，认真分析乡村负债的成因，对妥善化解乡村负债，促进农村经济发展，维护社会大局稳定具有重要意义。 　　 　　一、乡村负债的成因分析 　　 　　（一）乡村经济不发达，工业化、城镇化水平低是形成乡村负债的根本原因 　　近几年，乡村债务越来越重，与乡村经济不发达、乡村财源枯竭有很大关系。越是经济欠发达的乡村，债务越重。据调查，目前乡村负债大多分布在中西部地区、东北地区等经济欠发达地区。这是由区域经济发展不平衡所导致的。在经济不发达地区，农业发展落后、缺乏优势产业和特色产品，工业化、城镇化水平低，很多乡镇企业的发展后劲不足，盈利减少，亏损增加，对乡镇财政的贡献不大。这些都直接导致了乡村财政财源萎缩、财力薄弱，而当前乡村各项公益事业均需大量投入，乡镇自身收入与日益增长的物质文化生活的需要支出不相适应，支出远远大于收入。据调查，河南鹤壁市的西岗乡是该市25个乡镇中面积最大、人口最多的乡。这个乡2004年乡村财政收入为180.5万元，其中，农业税正税收入124.82万元，占全部财政收入的69％，附税收入24.96万元，37个村平均每村仅6700元。正税、附税相加占全乡财政收入的82％，而支出却高达1395万元。为了确保乡村工作的正常开展，乡领导只能靠拿政府的信誉来四处借债，乡债务日益增加也就不可避免。 　　 　　（二）乡镇财权和事权不统一是形成乡村负债的重要原因 　　1994年分税制改革以后，明确规定了各级政府的财权，而对相应的事权未做规定，乡镇的财权和事权严重不适应。由于各级财政的捉襟见肘，一些省、市、县级政府将部分本应由自身承担的事权全??或部分下放给下一级政府，导致财政收支矛盾在财政体系内不断下移，最后传导在最末端的乡镇一级政府身上。在财权已经大大缩小的情况下，乡镇财政支出包括人员经费、办公经费、本地区经济发展和维护社会稳定方面的支出却在不断增加，财政收支矛盾日趋突出。同时，乡镇政府还承担着过重的公共产品供给的责任。如，安阳县永和乡在乡村道路修建项目中，2002年上级出台的政策为每公里补2万元，2004年调整为每公里补8万元，而要修5米宽、20公分厚的路，每公里则需要20万元。也就是说，每公里还差12万元，而这12万元需要乡村自己解决，在缺乏财力的情况下，乡村只能负债，加重了乡镇财政拮据的情况。 　　 　　（三）乡镇政府职能的“错位”是形成乡村负债的主要原因 　　调查显示，乡镇的巨额负债是从1993年以后逐渐累积起来的，其中大办乡镇企业一开始就把乡镇财政拖入恶性负债的泥潭。当时，一些乡镇政府为了促进地方经济发展和追求自身的利益，兴办了很多乡镇企业。这些企业本应该推向市场，成为市场经济的主体，政府主要提供一些服务职能，而一些乡镇政府却采取了行政命令和“一刀切”的方式，使乡镇政府成了市场经济的主体，这就是乡镇政府职能的“错位”。由于政府职能的“错位”，再加上乡镇经济基础薄弱、缺乏运行项目的资金，政府不得不向银行等金融机构、企业和个人借款。但是由于缺乏人才、资源和科学论证，这些企业的市场竞争能力很弱。特别是近年来，随着市场竞争的逐步加剧，这些乡镇企业产权不清、机制僵化、管理粗放等问题逐渐显现出来，乡镇企业发展普遍陷入困境，很多企业亏损倒闭，留下一大堆债务无法偿还，最终落到乡镇政府身上。 　　 　　（四）乡村干部政绩考核机制不完善是形成乡村负债的直接原因 　　当前，乡镇干部的任命是由上一级政府来进行的，并接受上一级政府的考核，而上级政府对乡镇领导人的政绩考核缺乏行之有效、切实可行的考核机制，乡干部政绩考核往往只靠年初签定的目标责任书，考核方法单一、内容简单，难以操作，对一些政绩及长远利益难以兼顾。加之基层干部“走读”现象日趋严重，变动频繁，造成工作中的不稳定性加大，加剧了乡镇干部决策行为的短期化。一些乡镇领导干部不顾客观条件，追求“政绩”工程、“形象”工程，导致乡村负债增加。据调查得知，河南省安阳市的乡镇财政负债高达5.7亿元，平均每个乡镇负债596.6万元，最高的竟达2206万元。安阳市乡镇债台高筑的一个重要原因是当年以行政推动、强压指标的方式大搞“千村千万工程”所致。另外，现在乡镇干部无论是在任还是离任审计中均无经费使用状况方面的考核，乡镇财政运行过程中的赤字、负债状况并不影响乡镇干部的提拔