地方政府经济职能与公共投资关系探讨.docVIP

地方政府的经济职能与公共投资关系探讨 　　摘 要:不同层级的地方政府,其职能存在着一定的差别,但是提供公共产品与服务是它们最为基本和首要的职能。是什么驱使地方政府最大化地提供满足当地居民和企业的公共物品与服务呢?文章认为主要原因有二:向上政绩显示的行为倾向使得经济增长成为地方政府最为关注的目标;地方政府竞争的压力使得地方政府加大公共投资的力度。在存在地方政府间“联邦式”或“准联邦式”竞争的国家中,地方政府都会面对税收和公共服务水平的两难选择,从吸引税基的长期效应看,公共服务竞争可能比税收和补贴竞争更有效,公共投资竞争已成为我国地方政府竞争的主要表现方式。文章认为,公共投资水平应该与地方经济增长相适应,超前或落后均是不符合资源最优配置原则的。 　　关键词:地方政府 经济职能 公共投资 　　中图分类号:830.59 文献标识码:A 　　文章编号:1004-4914(2010)05-007-02 　　 　　在市场经济条件下,市场是资源配置的主体,人们日常生活所需要的大部分物品与服务都可以通过市场获得。然而,市场也并非是完美无缺的,它事实上存在着一些自身无法克服的缺陷,市场机制的自然性、盲目性及其功能的局限性、信息的不对称性与不完全性、不完全的竞争性市场等,所有这些都会导致市场失灵,即市场机制在某些领域不能使社会资源的配置达到最佳状态。市场失灵的客观存在为政府干预经济提供了依据。本文即是从分析政府经济职能入手,阐明资源配置职能由地方政府来履行比由中央政府更有效,并在此基础上分析地方政府实现资源合理配置的手段。 　　一、地方政府提供公共物品的经济学解释 　　Richard Musgrave早在1959已经论证了政府具有三大经济职能,即维持经济稳定、促进收入分配和实现社会资源的效率配置。按照蒂布―马斯格雷夫(Tiebout-Musgrave)的分层蛋糕模型(Layer Cake Model),公共部门的稳定和分配职能应由中央政府来执行,而地方政府主要从事资源配置活动。尽管有学者质疑地方政府在执行经济稳定和收入分配职能方面软弱无力,如Edward Gramlich(1987)认为“经济和传统认识的变化可以使州―地方财政政策变得比以往更有力,甚至是完全必要的”,但是关于应由地方???府来执行资源配置职能是没有分歧的。 　　政府履行资源配置的职能是由于外部效应(externality)和不完全竞争状态(imperfect competition)的存在,以及公共物品具有效用的不可分割性(non-divisibility)、消费的非竞争性(non-rivalness)和收益的非排他性(non-excludability)所决定的。许多地方政府的活动可以由公共产品、外部性和收益随规模不断增长来进行说明,比如教育一直在政府预算中占有较大的份额。地方政府为什么要深深地介入教育事务?第一,教育产生外部收益,例如每个人都可以从一个有文化和受教育的人中获益,也可以从教育机构的研究中所产生的信息(这通常被认为是公共产品)中获益。第二,教育通过挣钱的潜在能力而具有收入再分配的重要潜在功能。第三,教育收益通常并不能被限制在某个地理区域,也不能被限制在某个产业部门,因此要求各级政府安排。公立教育可能是实现公平这一基本概念――对所有人都公平的机会――的一种方式,也是社会灌输社会价值观和非正式行为规则的一种基本方式。因此,资源配置职能的特点和作用是政府通过本身的收支活动为政府供给公共物品提供财力,引导资源的流向,弥补市场失灵和缺陷,最终实现全社会资源配置的最有效率状态。 　　基于以上论述,本文认为地方政府的主要经济职能就是为其纳税人提供公共产品与服务,而发展本地经济是提供了良好的公共产品与服务所产生的结果。毋庸置疑,不同层级的地方政府,其职能存在着一定的差别,但是提供公共产品与服务是它们最为基本和首要的职能。 　　二、地方政府履行其经济职能的动力 　　前述已给出结论,地方政府的首要经济职能是公共物品与服务的提供,那么是什么驱使地方政府最大化地提供满足当地居民和企业的公共物品与服务呢? 　　1.向上政绩显示的行为倾向使得经济增长成为地方政府最为关注的目标。1994年我国分税制改革,在中央与地方之间确立了相对规范和稳定的财政分权体制,使得中国地方政府治理结构从以往的行政与财政统一纵向集权控制,转变为在基本行政规范与地方政府主要官员任免方面继续实行纵向集权控制,在财政收入与支出管理方面实行逐级分权管理。财政分权体制下的中国地方政府治理结构与典型的财政联邦主义存在着根本性的区别,财政联邦主义的本质是行政与财政双重分权,而中国在保持行政纵向集权体制下实行财政分权,其实质是一种不同层级政府间的多任务委托-代理关系。在这种治理结构中,上级政府在很大程度上掌