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增强农业自然灾害防御财税政策研究
增强农业自然灾害防御的财税政策研究
一、我国自然灾害与农业损失情况
我国是农业大国,同时也是世界上自然灾害最严重的国家之一,每年发生的自然灾害给我国造成的经济损失巨大。据统计,20世纪50年代为480亿元, 70年代为590亿元, 90年代以后,年均已经超过1000亿元(王国敏,2005)。21世纪以来,自然灾害造成的直接经济损失急剧上升(如表1所示),2001至2010年十年平均高达2861亿元,2008年的直接经济损失达到11752亿元,是新世纪以来的最高值。
为了增强自然灾害抵抗能力,我国政府采取了一系列措施,如对大江大河的治理,拦洪蓄水等, 形成了一套较为完备的农业抗灾体系。 一是建设了一批大中型水利工程,到2010年底全国有大型水库422座,蓄水总量2091亿立方米,对水资源季节、区域分布不均起到了一定的缓解作用。二是加大了农田水利基础设施建设,2010年新建、维护小型水源工程17.2万处,改善灌溉面积1360.1万亩,新增节水灌溉工程面积885.1万亩,治理水土流失面积8396.4平方公里,有效地增强了农业抗灾能力。三是建立了农作物植保体系,对各种农作物病虫害起到了一定防治作用。四是逐渐完善了农业自然灾害的预报体系。但是,近年来随着工业化进程中环境污染的加剧,以及对自然资源的过度掠夺,使得农业自然灾害呈现出新的特点,表现为:大灾次数增加,小灾次数减少;面积和强度加大;发生周期缩短。从表1可知,从2001到2010年十年间,农作物年均受灾面积为3564.3万公顷。与受灾面积扩张、强度加大相对应,自然灾害发生的周期也越来越短。农业自然灾害严重制约了我国农业的稳定发展。
二、我国财税政策在农业自然灾害防御方面存在的不足
(一)财政在农业投入方面严重不足,导致抵御农业自然灾害的基础设施建设缓慢 由于大江大河、农田水利改造等抗灾基础设施具有准公共产品的特性,它们的治理、改造需要巨额财政资金投入。但目前我国财政在这方面的投入却严重不足,从20世纪90年代以来虽然国家财政用于农业支出的总量处于增长的趋势,由1990年的307亿元上升到2008年5955亿元,增长了17倍,但农业支出占财政支出比重却没有多大的变化甚至呈现下降的趋势。从1990年的9.4%下降到2005年的7.9%,近几年稍有回升(2008年为9.5%)。显然,微薄的财政投入,对于庞大的农业设施抗灾体系的改善来说,犹如“杯水车薪”。 财政农业投入的短缺,产生以下方面的负效应:一是农田水利设施基本带病运行,二是排灌设施逐年弱化。从而导致农业抵御自然灾害的能力下降。
(二)中央财政支持下的风险分散机制尚未建立,巨灾风险转移制度不健全 农业保险的原理是大数法则,如果要有效地分散风险,则需要有足够多的风险单位投保,反之则会由于风险过分集中,导致保险公司无利可盈,农业保险无法经营下去。我国农业保险是从1982年正式恢复的,但由于缺乏财政的有利支持,基本上处于一种明存实亡的状态。2004年我国在部分地区如江苏、新疆、四川等试点,实施以省级财政补贴为主的政策性农业保险后,农业保险得到一定发展;2007年中央财政第一次对农业保险给予补贴,承担的农险保费补贴比例为25%,选择6省(区)的玉米、水稻、大豆、棉花、小麦等5种主要农作物开展补贴试点;2010年已经覆盖了全国主要的粮油棉产区和畜禽主产省,试点险种新增加了育肥猪保险和森林保险,中央政策性险种扩大到了9个。但从总体来看,农业保险的??给与其需求相比,还远远不能满足,且灾后保险补偿占农业灾害经济损失的比重仍微乎其微。如在2008年雪灾中造成经济损失1516亿元,保险赔付仅为16亿元,占损失比例的1%,而世界上其他国家同类灾害中保险赔付超过30%。这说明我国保险赔付比率低、覆盖面窄及巨灾风险机制缺失等一系列问题非常突出。
由于农业保险的发展存在市场失灵,需政府来弥补,但我国政府在这方面却存在缺位现象,即对农业保险的补贴和扶持较少,这也是我国农业保险发展举步维艰重要原因之一。全球许多国家都建立了政府支持下农业保险体系,如实行强制性农业保险;对承保农业保险的保险公司和投保农民给予补贴;实施再保险;建立农业巨灾风险专项基金等。日本财政给予农业保险15%的补贴,在特大灾害发生时财政负担80%~100%的保险补偿。但我国目前除了对经营农业保险公司减免营业税外,基本上没有其他专门支持农业保险的财政政策。
(三)政府在农业灾害损失中直接补偿的作用非常有限 农业自然灾害管理具有公共产品的属性,且农业灾害损失是一种突发的意外损失。因此当自然灾害发生后,在灾害损失的补偿中,政府具有不可替代的作用。但目前我国政府在补偿金额方面却相当有限,只占灾害损失的很小一部分,且财政补偿还是以传统灾害救济方式为主。从表
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