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增强我国预算监督机制的若干思考 　　【摘要】 文章从预算监督的理论依据入手，通过分析西方国家政府预算监督机制的特点，探讨当前我国预算监督机制存在的问题，提出完善我国政府预算监督的法治建设、明确我国政府预算监督主体的权责、形成有效的公众监督机制、规范预算编制等思路。 　　【关键词】 政府预算； 预算监督； 机制 　　 　　国家预算作为国家的基本财政计划，是具有法律效力的技术性文件，其强大的法律约束力是其职能作用得以充分发挥的前提。近年来，在我国公共财政机制的建设进程中，预算管理制度本身的改革增强了预算管理的计划性、法治性、公开性，取得了显著的成绩，但与西方发达国家相比仍有较大差距，还存在着预算监督的法制保障不完备、监督机制不完善等问题。因此，有必要借鉴西方发达国家政府预算监督的有益经验，逐步改善我国政府预算监督机制不尽完善的问题，不断提高预算管理水平，从而促进我国经济社会有序发展。 　　 　　一、预算监督的理论依据 　　（一）委托―代理理论 　　委托―代理理论兴起于20世纪60年代末70年代初。委托―代理理论认为，委托人和代理人的目标冲突与信息不对称是委托代理问题的核心。在有限理性和机会主义经济人假设下，代理人利益与委托人的利益未必一致，他可能去追求个人利益而把委托人的利益放在次要位置甚至以牺牲委托人的利益为代价，从而产生逆向选择和道德风险问题。委托人为实现既定的目标，必须设计出一种合适的激励机制和监督机制（主要有基于行为的监督机制和基于结果的监督机制两种）以限制代理人偏离委托人的行为，促使代理人会像为自己工作一样去努力行动。 　　目前世界多数国家的人口规模、地域范围、公共事务都是庞大繁杂的，所以从技术效能角度来看，即使是实行民主决策、民主管理，也不可能让每个人直接地参与公共事务的管理，而是直接实行间接民主，即采用公共权利的委托代理机制。委托代理关系的实质是委托人不得不对代理人的行为后果承担风险。如今，委托代理关系也不仅仅局限于经济领域，它可以“存在于一切组织，一切合作性活动中，存在于企业??每一个管理层级上”。政府的委托代理存在多重委托与多重代理，政府财政活动中的多层委托链条是：原始代理人――委托人民代表（议会）――委托政府――委托财政部门――委托政府行政部门和国有企业。因此，在一切委托代理机制中都必须有对受托者的约束、控制、监督，监督是构成委托代理机制的必要环节。从原则上讲，对受托者的监督是为了更好地实现受托者的目的。由于政府是由众多个人组成的若干公共机构，受追求个人利益和部门利益的驱动，政府往往会违背委托人的期望，发生“逆向选择”和“道德风险”问题。为了保障国家的公共利益，必须建立健全预算监督机制。 　　（二）分权制衡理论 　　分权制衡理论即“三权分立”学说，是西方宪政理论的核心，其根本出发点是为了防止公共权力的滥用，保障公民权利。该理论认为，绝对的权力必然导致绝对的腐败，权力只有分离和相互制衡才能实现有效监督。 　　分权理论的思想源泉可以追溯到古希腊的亚里士多德，他在《政治学》中提出，“一切政体都有三个要素――议事机能、行政机能和审判机能。”18世纪法国的启蒙思想家孟德斯鸠提出了系统的分权与制衡学说，从而为西方现代政治制度提供了基本框架。孟德斯鸠提出把国家的权力分为立法权、行政权和司法权三种，并且认为必须将这些权力分开，分别授予不同的机关。三权不仅要分立，而且要相互制约。孟德斯鸠认为，在某种意义上，制约比分离更重要。孟德斯鸠的三权分立与制衡学说是集西方分权思想之大成的一个完整体系。概括起来，其基本内核包括三点：一是公共权力应当分立；二是公共权力之间应当相互监督制衡；三是人民享有最高权力，并由代议机构具体负责行使。 　　（三）公共财政理论 　　公共财政理论包括四个方面的基本内容，其中之一就是以公共选择理论作为财政决策定位的理论依据。而西方公共选择理论把政府的预算决策看成是由公共产品的供求双方相互决定的过程，政府通过预算收支提供的公共产品应符合公众的偏好或意愿。为了揭示社会成员对公共产品的偏好，并把社会成员的个别偏好集中成为集体偏好，从而作出符合公众意愿的决策，预算决策必须通过一定的民主政治程序进行，国家预算的内容要向社会公开，社会公众有权监督预算的编制和执行情况，这就要求国家的预算在很大程度上步入民主化、法制化和程序化的轨道。公共财政理论要求财政监督。从财政职能的定位上看，政府配置资源的领域是弥补市场失灵，其社会效益远远大于经济效益，由于政府工作人员的“经济人”行为，可能导致政府职能的错位；从财政支出的定位看，公共需要是区别于私人消费的需要，是市场不能满足的需要，是具有非排他性和非竞争性的需要。满足公共需要的事务是代表全社会共同利益和长远利益的事务；是只有政府出面组织和实施才能实现的事务；是企