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多中心视角下的城管治理现实意义与困境 　　摘 要:近年来城管“非理性”形象一直遭到网络、媒体、公众诟病,而多中心治理的模式无疑为城市公共事务管理指明了一个发展方向。通过明确政府治理理念,与第三部门、企业开展合作,并依靠社区这个较为健全的城市基层自治组织,让市民以志愿者的身份去参与城管事务,最终形成城市政府、市场、第三部门合作的治理合力,尝试使城管问题得到有效解决。 　　关键词:多中心 城管 治理 　　中图分类号:C912.81 文献标识码:A 　　文章编号:1004-4914(2010)10-050-02 　　 　　城市往往是一个国家或地区的政治、经济和文化中心,其管理水平与状况往往反映着这个城市的形象,同时也体现这个城市的文明水准。因此,城市管理综合行政执法机关――俗称“城管”的工作就显得尤为重要。但近年来,城管暴力执法、不文明执法等问题屡屡成为舆论的焦点。2008年初的全国城管(执法)局长联???会议形成共识:“粗暴执法、粗暴管理”是对法治精神的践踏,必须旗帜鲜明坚决反对,“鹰派”执法是死胡同。会议发表声明,表示城管执法战线的全体同志应当对此高度重视,深刻反思,查找问题,迅速整改。城管执法局长联席会议号召“城管人”坚持和谐城管不动摇,牢固树立“亲民、文明、和谐”理念,坚持城管执法人性化。以上可以看出,城市政府和作为当事人的城管当局也在积极采取措施,力图改变现状。但按目前实际状况看来,现实是大部分城市管理执法者仍然无法彻底摆脱传统粗放的管理方式和信任危机,一些城管“老大难”问题总是走不出“整治――反复――再整治――再反复”的怪圈。这样的治理失灵不仅是城管本身队伍素质建设存在种种弊端,而且还与传统的城市管理模式――一元化城市公共事务管理模式有关。本文正是试图从多中心治理视角下对城管治理问题进行研究,以期为目前城管执法困境找到一条出路。 　　一、多中心治理:城管治理的新视角 　　根据美国学者文森特?奥斯特罗姆的多中心治理思想,在社会公共事务的管理过程中,并非只有政府一个主体,而是存在着包括中央政府单位、各种地方政府单位、各种非政府组织、各种私人机构及公民个人在内的许多决策中心。它们以多种形式并在一定的规则约束下,共同行使主体性权力。这打破了只有一个最高权威的单中心制度权力格局,形成了一个由多个权力中心组成的治理网络,以承担一国范围内公共管理与公共服务的职责,这些无疑为城管新治理指明了一个方向: 　　1.多中心制度安排为城管治理主体的多元化提供了新思路。多中心理论的制度安排意味着“把有局限的但独立的规则制定和规则执行权分配给无数的管辖单位”。它在处理国家与社会、政府与市场的关系上提出了新的思路,强调为消费者的公共物品和服务安排多个提供者的机会,而不是由政府单位垄断供给,形成一个由多个权力中心组成的治理网络。而城管执法是对城市中的占道经营、违章建筑、城市市容等社会公共事务的综合管理,其本质是通过管理向市民提供合格的公共产品,而供给主体既应是政府职能部门,也应该让其他非权力组织参与进来。从前的以行政执法机关为唯一主体的城管执法模式剥夺了其他主体如非政府组织、市民以及私营企业在城管执法中的参与权,使得执法者和执法对象直接对立,缺乏一定的矛盾缓冲机制。因而,其他主体尤其是非政府组织加入到城管执法中,实现城管执法领域里的“善治”,应是今后城管执法体制改革的基本方向。 　　2.多中心制度安排强调自发性,降低了城管执法的成本,提高了管理效率。多中心理论强调的是“通过社群组织自发秩序形成的多中心自主治理结构、以多中心为基础的新的‘多层级政府安排’(具有权力分散和交叠管辖的特征)、多中心公共论坛以及多样化的制度与公共政策安排,可以在最大程度上实现对集体行动中机会主义的遏制以及公共利益的持续发展。”这种体制以自主治理为基础,强调自发秩序和自主治理的基础性和重要性,“其自发性的属性可以看作是多中心的额外的定义性特质”。 　　依照多中心的制度安排,在城管执法的过程中需要充分发挥非政府组织等非权力组织的积极性与主动性。在一些较小的城市管理事件中,一些非政府组织更了解事件的对象和情况,能够更准确、及时地获取有关信息。因此在处理这样的事件中,应首先发挥第三部门的主动性,他们能够解决的问题应先由第三部门来解决,解决不了的再交给政府职能部门来解决。在确保政府对城管执法有绝对管理权力的条件下,将一部分决策权力下发给第三部门,合理调配资源,有效分享信息,相信会大大提高其执法效率。此外,据人民网近期的一项调查显示,目前我国1万市民仅配有3名城管,政府城管执法部门的力量远不能满足公众日益增长的执法需求。执法主体多元化一方面直接分担和降低了城管执法部门的工作量,另一方面,作为一种社会自治机制,其他如非政府组织能广泛进行社会动员,促进公民参与,提高城市