失地农民征地补偿与社会保障.docVIP

失地农民的征地补偿与社会保障 　　伴随着工业化和城镇化进程的加快，征地补偿和失地农民的生计保障等议题日益成为社会关注的焦点。长时间以来，学界和实践部门围绕着土地与保障的关系、失地农民社会保障制度的设计等问题展开激烈的研讨，提出了若干富有建设性和启发意义的观点与政策设计。参照赵瑞红、陈红霞（2005）所做的研究成果，[1]本文首先对有代表性的文献成果进行了再次梳理，并在此基础上，从对征地补偿的内容和标准，以及失地农民社会保障等问题的梳理和剖析，反思当前政策的基本思路和具体设计，以期在现有的基本制度框架内不断优化政策选择，从而兼顾改革和发展进程中更多主体的利益得失。 　　 　　一、关于征用农地的补偿内容、标准与分配方法的争论和评析 　　 　　目前的研究文献大多把目光集中在征用补偿的内容和标准等方面，大部分学者均认同，现行的征地补偿制度应该进行调整，合理的征地补偿应综合考虑合理的经济补偿、一定的就业和发展安置与社会保障等几方面。卢海元（2003）认为，当前的征地补偿内容与标准存在缺陷。现行《土地管理法》中对土地征用补偿费的计算方式为产值倍数法，实际上是以农村的生产和生活方式作为安置补偿标准，而没有按照市民标准进行安置补偿，因此在制度设计上就没有充分考虑工业化、城镇化和现代化给失地农民带来的深刻变化。[2]罗开春则发现，由于土地区位价值差异的存在，各地经济发展水平的差异可能会导致地区间土地价格差异上的欠考虑。[3]陈江龙，曲福田指出，如果对农地价值的讨论仅仅停留在单纯或狭义的经济价值基础上，这可能会造成征用农地过程中大量社会福利的损失。[4]刘慧芳提出，按现代资源经济学观点，农地作为一种资源性资产，其价值是农地生产力价格和农地无形价值之和。我国耕地资源特别缺乏使农地无形价值更显重要,它主要指农地的社会保障价值和提供粮食安全的社会稳定功能所具有的价值之和。[5]中国社科院课题组则对征地安置政策的目标进行了分析，认为不应简单地将补偿视为支付赔偿或转换原有资产，而应把实现失地农民“可持续生计”作为未来征地安置政策的基本目标。[6]在分析影响征地补偿的因素时，卢海元（2003）认为，为保障失地农民能够在城镇生存和发展下去，征地补偿安置应该考虑的因素主要有：生活费用、就业和创业资本、住房、社会保障以及一定的土地增值收益。在国际比较方面，洪朝辉结合美国经验指出,中国土地的公平补偿主要应该体现在三大方面：其一是主体的公平，尽管中国农民承包地的所有权主体是多元的,但征地补偿对象必须以农户为主,实行全额、对等的补偿。同时,还要考虑农民的就业保障和社会保障；其二是客体的公平，征地的补偿不能仅限于土地本身,还应包括地上附加物和与土地有关的无形资产；其三是估价的公平，应当以公平的市场价值为依据。[7]对此，张永良等指出，“合理补偿”体现土地权利在不同主体间的分割与变换，是财富分配的一种重要形式。“合理标准”应该是地价要体现土地所有权价格和相关权利的损失补偿。在定价方面，征地补偿应按土地的市场价格确定或应向市场价格靠近，其中社会保障的价格来源于土地增值部分，这是评估的难点。[8]Kahneman，Knetsch and Thaler(1991)则较早地从行为经济学的视角观察到，在土地征用和补偿过程中价值衡量的在禀赋效果、现状偏好和厌恶失去等三个方面的不对称现象，认为土地的增值收益及其分配是失地农民、政府和开发商三者间的博弈。[9]上述研究结论表明，已有学者开始关注农地作为资产在流转中产生的增值收益及分配问题。 　　当前，我国对农地征用和失地农民补偿安置的主要依据来自2004年《宪法》修正案、1998年《中华人民共和国土地管理法》、1995年《城市房地产管理法》、2004年国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》、2006年《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》等法律法规、实施条例和文件通知等（见下表）。 　　 　　不难发现，由于我国长期实行比较特殊的土地管理制度――农村土地归集体所有，同时又通过制度确认了农民所拥有土地的“长期使用权”，所以从这个意义上讲，征地后，集体由于持有所有权而拥有一部分收益是理所应当的，农民由于拥有使用权而拥有另一部分收益也是天经地义的，这种收益分配方式其实质是“交足国家的，留够集体的，剩下的都是自己的”。但现在问题的关键在于，上述规定实际上既限定了较低的补偿标准，同时还限定了资金的分配去向和补偿对象，农民个人实际上只能直接获得其中较少部分的补偿安置金。对于土地补偿费和安置补助费两部分资金，实际是先交足社保缴费，余下的归集体支配，农民个人则未必能获得剩余金额。这就从源头上造成了对农民后续各种保障在资金上的难以为继。我们知道，农地的征用是所有权从集体转移到了国家，而在后续的土地出让过程中，却仅仅是土地的使用权而