对城市网络投资市场化改革思考.docVIP

对城市网络投资市场化改革的思考 　　城市网络各个部分的投资，可分为政府投资和商业投资。其中的政府投资，即政府财政和政府借款进行的投资，主要对象是城市网络结构中的公共产品部分，如城市交通道路等。而其中的商业投资，则是指对私人产品的投资，如商品住宅的投资。但是，有时公共产品，或者准公共产品，商业性投资可以以BOT形式进入公共产品的投资领域。比如，城市道路先由私人投资进行建设，建成后出售给政府，由政府运营。在中国现阶段，城市网络的投资市场化改革不可能直接达到帕累托最优，为达到社会公益事业总量提高和公用品使用的公平性，避免公用地悲剧，目前只能达到帕累托有效。只能是以少数免费使用者处境的变坏，来避免公用地悲剧并增加短缺设施的供给。因此，中国城市网络投资市场化改革的关键是要建立合理的收费收益机制，这有利于扩大城市网络投资市场化的范围，并由此增强城市网络项目对社会投资者的吸引力。 　　1建立合理的收费收益机制。城市网络的投资市场化改革涉及到地方政府、民间资本、市民公众这三个主体。产出服务价格是最敏感的因素，不仅与项目盈利性密切相连，而且基础部门价格变动会产生连锁效应，引起较大的社会反响。因此，确定合理的定价模式至关重要。 　　公用事业产品原有定价模式的原则是成本加微利，但在实际操作中存在一定的困难，比如成本如何界定，政府、居民和企业三方之间存在着信息不对称的问题。为避免公用事业生产企业以成本上升为由倒逼政府定价，必须建立成本约束机制。根据现代规制理论，对具有自然垄断性质的产业有不同的定价模式。其中，激励性规制理论中的价格上限规制是值得推荐的方案。 　　价格上限规制即“最高限价法”，或者叫“RPI－X法”（Retail Price Index）调节。RPI表示零售价格指数即通货膨胀率，X表示由管制者确定的在一定时期内企业预期生产效率增长的百分比，RPI与X相减的值决定企业调价的幅度。这一方法的基本优点是在合理的投资回报率基础上，一定时期内固定价格的上涨幅度，从而刺激企业只能通过降低成本才能取得较多的利润。这种有意识的控制价格与利润的行为，也可使其避免竞争性行业那样大起大落地波动，整个行业的生产与投资运行将比较稳定。 　　2明确公共财政政策的方向。政府预算分为经常预算和资本预算。经常预算主要来源于税收，支出侧重于公共产品和服务。资本预算收入来源于债务性收入和其他非税收入（如土地收益、国资变现、预算外费用收费等），支出是政府投资，一般以城市网络投资为主。 　　长期以来，我国政府在公共支出上偏重于对盈利性的经济类城市网络的建设，而对社会保障、义务教育、公共卫生等社会类公共产品的投入长期严重不足。因此，公共财政政策应该以经济建设型政府向公共服务型政府转变为导向。 　　公共财政的首要职能就是要保证全体社会成员公共利益最大化，有效提供公共品和公共服务，而这是以政府与市场明确分工为基础的。通过城市网络投资市场化改革，使公共财政在建设型财政中（实践证明政府在此领域的投资建设是存在政府失灵的）释放出来，除一部分构建财政模拟收益机制外，增加社会福利保障事业支出（而这恰恰是市场完全失灵领域），从而改变目前建设资金和社会福利保障双低、财政支出顾此失彼的困境。 　　所以，城市网络应按照其自身的生产属性和服务性属性良性发展，为城市经济发展提供基础性动力。只要符合“社会公益事业总量不断增加”的目标，城市网络就应该根据“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，根据城市自然、资源等禀赋和具体情况，灵活地采取多种方式推进城市网络投资市场化改革。 　　3建立财政“模拟收益机制”。目前，由于城市网络价格机制或收益机制缺失或不到位，需要从社会公平角度加大推进商品化概念和有偿使用性。在逐步到位过程中，前期应通过购买协议安排，运用公共财政统一构建财政补偿基金，模拟经营收益机制即以财政购买（按模拟市场的产品数量和价格）来暂时代替将来可能条件下的实际用户购买。从较广义的角度来分析，财政贴息和税收免除已具备模拟收益机制的雏形。但“模拟收益机制”更着重于财政补贴的资本化或经常性收入化，更加符合投资市场化的财务表现要求。 　　另外，建立财政“模拟收益机制”将对很大一部分先前财政投入形成但账面上已核销的资产（沉没资产）进行激活，盘活这部分以前认为是非经营性的存量是政府寻求财政来源的巨大资源，可以扩大城市网络投资市场化的范围。如城市道路和桥梁一直是市政公用设施中最短缺的供给。改革比较领先的城市最多也是采用BT这类融资主导型的而非纯粹投资市场化的方式，主要原因是政府规定城市道路、桥梁不能收费（过去曾允许“城市四自”收费，目前都已不再审批），因此城市道路桥梁的投资市场化改革比较适合以“财政模拟收益机制”来配套。目前应该允许经济发达地区对城市道路、桥梁进行合理收费。因为与高速公路相比，城市道路