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对构建国家审计质量外部监督机制的探讨 　　[摘要]监督是国家审计最重要的职能，而作为监督者，国家审计人员本身也必须受到监督。为了解决我国国家审计机关在审计质量控制方面的不足，特别是对于审计质量的外部监督机制的欠缺问题，在我国开展国家审计机关同业互查是必要的，也是可行的。 　　[关键词]国家审计；质量监督；同业互查 　　 　　一、构建国家审计外部质量监督机制的必要性 　　 　　监督是国家审计最重要的职能，而作为监督者，国家审计人员本身也必须受到监督，否则社会公众就很难相信国家审计的质量能够长期维持在较高的水平。对于国家审计而言，审计失败的可能性显然也是客观存在的。相对于民间审计，这种审计失败由于其牵涉面更广、更加隐蔽而具有更大的危害性。国家审计机关要想取信于社会公众，同样需要回答“谁来审计国家审计人员”的问题。《人民日报》2006年7???31日发表的木乔的一则短论――《审计问责不能留死角》指出：“任何公共授权都要有相应监督。否则就可能滋生腐败。如果我们希望审计问责落到实处，就必须加强对审计部门的严格监督。这包括纪检、监察部门的依法制约，包括审计部门的自我约束，还必须有社会和舆论的监督”。对于国家审计机关的监督，其根本目的和核心是维持并提高国家审计的质量，应有别于对于一般政府部门的监督。因此。“谁来审计国家审计人员”的问题可以归结为国家审计质量的评价与监督问题。为了解决这一问题，我们必须建立一整套正式的、行之有效的国家审计质量评价与控制体系。在这一体系之下，国家审计机关必须定期接受对于其审计质量的、来自于外部的评价与监督。 　　 　　二、构建国家审计外部质量监督的可行性 　　 　　笔者认为，国家审计机关开展同业互查的条件已经基本具备。 　　(一)从同业互查的主体来看，我国注册会计师行业的发展已经取得了相当大的进步 　　我国已涌现了一批规模较大、声誉良好的会计师事务所，它们可以单独或联合承担对国家审计机关的同业互查任务。随着国家审计机关国际交流和合作的加深，我国可以像美国政府问责总署那样邀请友好国家的最高审计机关单独或联合对审计署的审计工作展开同业互查。 　　(二)我国国家审计机关在质量控制方面已初步建立起有关的准则和制度，为同业互查提供了必需的评价标准 　　作为最高审计机关国际组织的成员，该组织颁布的有关国家审计质量控制制度的准则也可以成为我国国家审计机关同业互查所依据的评价标准。 　　(三)我国可以借鉴美国国家审计机关的同业互查制度 　　美国审计长戴维?M?沃克(Dav M?Walker，2005)认为，同业互查是一项行之有效的制度，其实施产生的益处主要包括：1　向美国国会和社会公众证明了美国政府问责总署的工作是客观、独立和可靠的。2　使美国政府问责总署的工作符合国家审计准则。3　向审计长和美国政府问责总署的高层管理人员提供了美国政府问责总署履行其职责、满足各方要求的保证。4　向美国政府问责总署的职员提供了向他人学习的机会。5　增进了美国政府问责总署职员对于准则、政策、指南和良好实务的理解。6　改进了美国政府问责总署的质量控制系统等。 　　 　　三、美国国家审计质量控制的经验 　　 　　自1921年美国审计总署根据美国国会通过的《1921年预算与会计法案》设立以来，美国的国家审计工作一直走在世界各国审计工作的前列。为了取信于国会和社会公众，审计总署逐步建立并完善了科学、合理、严格的审计质量控制体系。这一质量控制体系主要包括：1定期接受国会及其专门委员会对于其审计工作质量的评价与考核。2接受国际知名会计师事务所对于其年度财务报告的审计。3建立包括领导、人力资本、业务执行、监督、政策评价等要素在内的国家审计质量保证框架。4邀请国际知名会计师事务所、友好国家最高国家审计机关组成的工作小组分别对其财务审计、绩效审计的质量进行“同业互查”等。 　　在上述质量控制措施中，尤其值得指出的是“同业互查”制度。“同业互查”制度是美国审计总署从美国注册会计师协会那里借鉴过来的。“同业互查”的本义是同行评价。对于审计专业人士而言，同业互查是由注册会计师对某个会计师事务所遵循其质量控制制度的情况进行评价，其目的是确定并报告被检查的事务所是否按照质量控制的五项要素建立起充分的政策和程序，并在工作中遵照执行。一般人认为它仅是注册会计师行业的一项关键性自律措施。在美国，同业互查并不局限于注册会计师行业，作为一种评价方法，它有着悠久的历史，在联邦资金分配、科研项目评估、监管政策研究甚至法庭审判中都有着广泛的应用。虽然同业互查在联邦政府机构中被广泛使用，但并没有一个统一的定义。美国政府问责总署(由原美国审计总署GeneraI Accounting Offiec于2004年7月7日正式更名而来，变更后的英文全称为Gov