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我国公共财政审计的现实困境与制度革新 　　【摘要】 我国公共财政审计的当前困境,在一定程度上是缘于缺失合理的制度匹配。鉴于此,文章尝试分析基于制度层面的我国公共财政审计的现实困境,并提出针对性的制度革新思路,以期对其完善有所裨益。 　　【关键词】 公共财政审计; 困境; 制度革新 　　 　　一、我国公共财政审计的现实困境 　　 　　近年来,我国公共财政审计取得了长足的进步;尽管如此,其不足亦很明显。不难发现,有些不足是由于制度设计上的欠缺所致。归纳而言,基于制度层面的公共财政审计的现实困境主要体现为如下方面。 　　(一)预算编制审计尚无法介入,预算执行审计不容乐观 　　对于预算审计,《预算法》仅规定“各级政府审计部门对本级各部门、各单位和下级政府的预算执行、决算实行审计监督”;而对其编制的监督,主要通过“预算审查工作机构的预先审查、常委会或专门委员会的初步审查和人大会的审查批准”程序来保障。在现有制度框架下,对预算编制审计无法介入,而预算执行审计也不容乐观。以2008年为例,在中央预算执行审计中,100多个一级预算单位仅覆盖了53个,约占50%,二级及三级预算单位审计则仅有20%左右。换言之,国家审计机关仅有权对预算执行、决算实行监督,而对预算编制审计则无能为力。 　　(二)公共财政审计公开透明度低 　　从理论上讲,公共财政审计是对政府及其各部门和各单位财政资金收支管理的真实性、合法性、效益性进行的定性分析和评价,审计结果应具有全面性、公开性。由于众多因素的影响,虽然我国从2003年开始就推行了审计公告制度,但迄今为止并未真正地全面实行。截至2010年2月12日,审计署发布的审计结果公告累计才50个,①与国家审计发展的现行趋势存在相当的差距。在公共财政审计中,审计结果不够公开、透明,公开多少、公开哪些,一般取决于政府考虑后确定的结果,没有做到真实、全面的公开。 　　(三)事后责任追究机制缺位 　　对于公共财政审计而言,已不能再满足于知道有什么问题,而应更多地希望知道这些问题将如何解决,责任将如何追究。“审计风暴”几乎年年刮,但“问责风暴”却迟迟未现。如果审出问题不处理,等于??有审计。长此以往,审计就有沦为“橡皮图章”之嫌,在年年重复的审计中变得乏味而单调。目前,经常出现“屡查屡犯、屡犯屡查”的现象即与此相关,其关键在于责任与权力的不对等,审计问责不力,缺失事后责任追究机制。 　　(四)审计监督与其他外部监督协调不够 　　公共财政审计监督与其他外部监督的协调问题,体制上存在一定缺陷。如,人大年初审批的预算只是总收支,没有分解到各部门及各项目的指标,在一年中行政首长及财政部门对预算可随意变动。囿于行政型体制因素,审计部门对查出的问题不可能在向人大的报告中全面反映,淡化人大监督和审计监督的协调作用。按照《预算法》规定,各级政府审计部门对本级各部门、各单位和下级政府的预算执行、决算实行审计监督。但是,其条文并没有规定各单位预算执行结果必须经过审计机关签署审计意见后才能上报政府和人大进行审批。换言之,法律上虽然授权国家审计机关可以对预算执行、决算进行审计监督,但并没有将其真正纳入到国家预算管理体系中。 　　(五)审计监督尚存有空白 　　在审计监管制度设计上,尚存在一定的制度空白。以税收征管审计为例,按目前审计署的规定,国税系统属于审计署的审计对象,地方审计机关还不能对国税部门税收征管进行有效的审计监督。而以目前审计署的审计力量,对省以下的市、县、乡三级国税机关的审计监督,审计署基本无暇顾及。据有关资料显示,全国县以上国税局有3 000多个,每年审计不足5%,海关系统有250个分关,每年仅能审计20%左右。 　　 　　二、我国公共财政审计的制度革新 　　 　　以上分析的公共财政审计的现实困境,主要缘于不合理的制度设计所致,不利于国家审计“免疫”功能的实现。在此情形下,改革或调整现行有关机制,进行相应的制度革新尤显必要。 　　(一)改革国家审计现行体制 　　目前,我国国家审计体制属行政型,审计机构由政府直接领导,向政府负责并报告工作。这一体制模式下,国家审计机关为政府决策服务,审计监督具有广泛性和直接性,有利于及时贯彻执行政府首长意图。虽然存在上述优点,但其缺陷亦为明显,一般难于处理与行政部门的关系,独立性往往受到一定的限制。在此模式下,国家审计机关作为政府组成部门,代表政府行使财政监督职能,实质上是政府内部审计;当触及到政府利益的时候,国家审计机关就存在显在的体制缺陷,审计公告透明度低、同级财政审计难以实行等困境与此不无关系。在此背景下,将审计体制由行政型变更为立法型应属更好的选择。在立法型下,既有助于解决上述困境以促进“行政对立法负责”的实现,也为审计监督与人大监督的机制协调、预算编制审计