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NGO与政治民主的关系探析 　　摘要:作为一种政治领域之外的独立存在,NGO对民主的作用主要体现为其在政治领域之内进行利益表达,进而促进民主决策,NGO与政治民主有明显的正相关关系。但是,NGO表达的利益不一定真实可靠,利益表达最终也不一定带来民主决策,甚至还有可能因为参与过度导致社会的动荡和混乱,这些失败并不能否定NGO与民主在本质上的正相关关系,而更适合说明政治民主的实现需要条件。认为,健康的成长空间和一个强有力的政府配合是NGO发挥民主作用不可缺少的条件。 　　关键词:NGO;政治民主;利益诉求 　　中图分类号:D0文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)27-0223-02 　　 　　现代NGO是在国家―社会二元分离背景下产生的,它的存在本身可以被视为一种民主的象征,因为它代表了不受政府行政权力支配,人们自主管理的社会空间。但是,我们在谈论NGO与民主关系的时候,关注更多的是NGO在政府行政权力领域之内,对本属于政府行为的政策制定发挥影响,从而促进民主决策,确保公共利益。从这一意义上讲,NGO的利益表达功能对于政府民主决策有促进作用,二者的正相关关系十分明显。但是,民主如此复杂,就NGO而言,虽然其利益表达于民主有益,但并不一定带来最终的民主结果,因此,理论界对NGO与民主的正相关关系一直存在质疑。下面我们将结合这些质疑对NGO与民主的关系进行进一步探索。 　　一 　　虽然NGO与民主的正相关关系十分明显,但即使有NGO参与,政治民主也不一定最终实现,这成为人们质疑NGO与民主关系的主要依据,并进一步影响到人们对NGO的基本判断,NGO是促进民主还是阻碍民主,由此人们对NGO是应该鼓励支持还是孤立压制?为辩明事实,我们有必要对各种质疑进行分析。综合起来,在NGO是否能促进民主这一问题上,主要有以下三种质疑存在: 　　1.NGO的代表性。每一个NGO都是有利益诉求的,但NGO究竟代表了谁的利益,是否真正代表了它所宣称的它所代表的社会群体,换句话说,其代表性是真实可信还是仅仅属于自我授权、自我标榜甚至是刻意的欺骗公众?对于会员制的NGO,由于其内在的治理结构,我们比较容易相信其代表了会员的利益诉求,但对于大量由少数人组成且宣称代表了较大范围的公众利益的时候,质疑是有道理的。毕竟,没有经过任何选举,没有明确的委托―代理关系存在,代表性从何而来?这些NGO是在什么地方、以怎样的方式、通过什么样的程序和模式向它们所代表的人群咨询的?NGO真的能代表他们吗?这点在一些国际NGO与主权国家的冲突之中体现得最为明显,国际NGO宣称它代表了公共利益,试图影响主权国家的政策,阿富汗的一位部长就针对国际NGO提出了这样的问题:“国际非政府组织有什么权力决定对阿富汗人来说什么是最好的选择?我们才是人民真正选出的代表。”[1]在中国,也有学者认为NGO在与普通公民沟通方面做得不够,代表性显得不足 [2]。如果NGO根本不像它们自己所宣称的那样代表了某一人群的利益,其表达出的利益与实际的利益诉求就有差异,那这种利益表达对民主决策就没有起到应有的作用,甚至还有可能对政策制定产生误导。从上述分析来看,NGO的利益表达并不一定有助于民主决策。 　　2.NGO的利益表达并不一定导致民主的决策结果。按照多元主义者的观点,政治是不同利益集团之间的斗争,所以人们都应该找到自己的利益代表去表达、去影响公共政策,这样才有可能实现民主决策。问题在于利益表达,各方利益的竞争并不能自动地形成公共利益;由于利益各方的力量有强弱对比,那些力量强大一些的利益方更有可能影响最终政策,而力量弱一些的利益方则容易被政策所忽略。所以,即使有利益表达环节,不平衡的力量对比如果不能被很好地整合,最终的决策仍然会出现特殊利益凌驾于其他利益之上的情况,这显然不是我们想看到的民主。历史上的雅各宾主义就认为,非政府组织瓦解政治体系,削弱整合结构,从而削弱了民主控制,以狭隘的少数派控制取代了多数控制,因此非政府组织是民主的障碍 [3]。 　　3.NGO过度的利益诉求和政治参与容易导致分裂性和破坏性的后果,最终实现的不是民主,而是政治体系甚至是全社会的混乱和动荡。当然,从长远来看,我们可以把这些混乱和动荡称为民主的代价,但是这终究会给现实社会造成极大的伤害。正如学者俞可平所说的:“民主是个好东西,不是说民主是无条件的,实现民主需要具备相应的经济、文化、政治条件,不顾条件而推行民主,会给国家和人民带来灾难性的结果。” [4] 周平认为,过分扩张的政治参与一旦超过现有政治体系的吸纳能力,就有可能发展成为政治不稳定;某些极端利益要求的参与可能直接威胁着国家政治体系的稳定;高频度的政治参与会对政治体系造成过大压力,容易造成政治体系的功能无法得到有效发挥 [5]。在现实中,