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“善治伙伴”灾后重建中的政府与非政府组织 　　以非政府组织为代表的非正式参与力量已成为灾后重建中不可忽视的新兴力量。由于非政府组织自身的特点和优势，使其参与灾后重建具有了必然性和现实可能性。但是，在参与灾后重建的过程中，我国非政府组织与政府的关系定位上仍然存在灰色区域，面临由此带来的诸多问题，需要进一步厘清二者关系。 　　一、“善治伙伴”关系的界定 　　善治是政治国家与公民社会的一种新型关系，是两者的最佳状态。善治实际上是一个还政于民的过程，是国家、政府将自身权力向社会让渡的过程。善治为非政府组织参与公共危机管理提供了理论依据，也为其参与灾后重建提供了良好契机。笔者基于“政府――非政府关系的类型学理论”对“善治伙伴”作出基本的界定。 　　（―）双重模式（Dual Model） 　　即政府和非政府组织都筹集资金和配送服务，只不过两者各司??职，非政府组织弥补政府的不足，向政府力量无法达到的顾客提供服务或提供政府所没有的服务。这是我国目前灾后重建中采取的主要模式。 　　（二）合作模式（Collaborative Model） 　　即政府提供资金，非政府组织配送服务，包括“合作的卖者”模式和“合作的伙伴关系”模式，后者与前者区别在于非政府组织更具有自治、决策和发言的权利。笔者认为这是我国政府目前灾后重建中的最佳选择。“善治伙伴”强调促进政府与非政府组织之间的合作互动，这也是政府改革的基本趋向。 　　二、灾后重建中“善治伙伴”的角色困惑 　　总体来看，特别是与国外非政府组织相比，灾后重建中，我国的非政府组织从政府那里获得的让渡空间有限，且动力不足。事实上，非政府组织并没有真正成为独立的法人行动者，政府与其呈现的是一种不对称的关系，即政府处于中心，非政府组织处于边缘。 　　（一）政府的合作引导功能缺失 灾后重建中，由国家和政府对资源和价值进行权威性分配，将各子系统围绕一个共同的目标而整合集成起来，并强化其整体行动的能力以发挥协同效应是必不可少的政府对非政府组织有权力更有责任赋予其以一定的决策、协调与管理职能，使其在自身的核心优势范围内及时做出相应的表现。但实际的情况并不十分理想，在灾后重建中，政府在对非政府组织活动的管理中设置了严格的、具有约束性的管理体制，将非政府组织置于政府的严格控制之下，使他们缺乏变革的能力和创新的动力。 　　（二）政府与非政府组织的沟通经验匮乏 　　目前，对于大多数非政府组织来说，政府未主动提供给他们健康发展和参与灾后重建所需的让渡空间政府与非政府组织之间或是疏于联系，或是政府仅以传统行政命令的方式传达其决策，彼此之间缺乏互动沟通。而有效的沟通以信息共享为前提，我们亟需灾后重建中政府与非政府组织协同治理的信息平台。该平台为双方的协调提供便利，为快速反应提供支持。 　　 （三）非政府组织的角色空间受限 　　事实上，政府对非政府组织的信任程度，决定了政府在政策层面赋予非政府组织行动权利的大小，在制度层面上决定了非政府组织从社会中获取资源的数量在我国，政府和非政府组织的地位是不对等的，政府对非政府组织的信任决定两者的关系模式，而目前由于各种原因这种信任关系不能建立起来，也影响了政府与非政府组织的分工与合作。近年来，在公共危机管理过程中，非政府组织更多地被定位在危机应对阶段与政府进行紧急合作。灾后重建中，他们的价值尚未得到足够的重视和延展。 　　三、灾后重建中政府与非政府组织的有效合作 　　（一）建立和完善“善治伙伴”关系的法律保障体系 　　 政府与非政府组织的平等合作不能寄希望于政府组织在治理过程中的自律。非政府组织若想在公共事务治理领域谋求与政府组织的平等合作，必须借助法律体系和制度设计明晰双方在公共事务治理领域的权利、责任与义务，即明确各自的治理边限。建立和完善“善治伙伴”关系的法律保障体系要做到以下几点：一是营造有利于非政府组织发展的法律环境。要以立法或政府授权的形式明确灾后重建中政府与非政府组织的权利范围与相应责任，使政府与非政府组织在灾后重建中能够实现优势互补与良性互动。其中需要强调的是，政府应该在灾后重建中居于核心地位，发挥主导作用。但是仅仅依靠政府是远远不够的，必须实现参与主体的多元化，调动一切可以调动的社会力量和资源，以弥补政府功能之不足，降低政府救治成本。二是加强政府对非政府组织统筹规划制度的设定。政府对非政府组织具有培育、发展职责。在灾后重建中，应由政府根据灾区经济社会发展需要和非政府组织的现状确定其发展规划，引导其行动与重建目标相一致，即灾后重建一方面要实现灾区社会经济的可持续发展，另一方面又要在新的起点上实现灾区生产方式和民众生活方式的跨越式发展。三是加大政府对非政府组织的政策支持。鼓励扶持一批真正意义上的非政府组织在灾区社会的重建过程中充分发挥自我组织功能，