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PPP 项目案例运作经验总结及启示 2015-02-28 信托周刊 导读：在谋求转变经济增长方式、化解地方政府债务的大背景下，2014 年以来国家陆续出台系列政策文件，大 力推广政府与社会资本合作（PPP）模式。PPP 模式有利于缓解财政支出压力、为城市基础设施建设形成可持续 的资金投入机制，同时有利于提高公共产品或服务的质量和供给效率，发展空间广阔。但基于PPP 模式仍处于 初期探索阶段，未来在操作实践中仍将面临诸多问题。本篇研究报告为中债资信 《PPP 系列研究》的第二期。本 文基于三类项目（准经营性项目、经营性项目及公益性项目）案例分析，从项目选择、伙伴选择、合同订立和 合同履行等方面总结 PPP 项目运作中可借鉴的经验和存在不足，旨在对未来的项目实践具有一定指导意义。 第一，在项目选择上，政府方不宜过度推广 PPP 模式，在筛选和发起项目时应综合评估项目建设的必要性及合 规性、PPP 模式的适用性、财政承受能力等因素，确保 PPP 项目 “物有所值”。其中，准经营性项目双方应侧重 对项目盈利和补偿机制达成共识；经营性项目应具有明确的收费机制以确保合理的投资回报率；公益性项目要 准确评估当期和预测未来政府的财政实力，确保政府购买能力。 第二，在伙伴选择上，应充分理解 PPP 模式 “强调市场机制、促进资源优化配置”的内涵。政府方应公平择优 选择具有较强专业能力和融资实力的社会资本方作为合作伙伴，以有效减轻政府债务压力，提高项目运营效率。 社会资本方应选择履约意愿和履约能力较强的政府方进行合作。 第三，在合同订立方面，双方均需重视通过合同正确表达意愿、合理分配风险、妥善履行义务、有效主张权利。 合同内容要在风险分担和利益分配方面兼顾公平与效率，同时要预留调整和变更空间。其中，准经营性项目合 同的订立要充分详尽市场因素变化所导致的社会资本收益率降低的弥补机制，保证社会资本能够取得合理的回 报率；经营性项目的合同应重点关注收费机制、项目唯一性等方面违约的补偿机制；公益性项目的合同订立中 应重点关注政府购买的资金来源、偿付机制及违约处罚机制。 第四，在合同履行方面，政府方和社会资本方均应遵循契约精神。值得关注的是，政府方往往占据强势地位， 其尤其应注重转变观念，避免单方面拒绝履行合同、变更合同条款及政府更迭引致的履诺风险。 【一、研究背景】 2014 年是中国全面深化经济改革的破题之年。一方面，我国经济发展进入 “新常态”，未来 “三驾马车”将更 均衡的促进经济发展。短期内,“稳增长”是经济发展主导政策，投资需求仍对经济增长起 “托底”作用，而在 目前制造业化解产能过剩和房地产业去库存过程中，基础设施投资仍将是现阶段稳定经济增长的重要抓手。另 一方面，2009 年以来，在扩张性经济政策主导下，伴随投资快速增长，政府性债务规模急剧增长。为化解地方 债务风险，2014 年中央全面启动深化财税体制改革，地方政府自发自还债券试行、 《预算法修正案》通过、国 发[2014]43号文、45 号文和财预[2014]351号文等政策文件相继发布。根据相关文件要求，未来将剥离地方政 府融资平台政府融资职能，建立以地方政府债券为主的地方政府举债模式，大力推广政府与社会资本合作 （PPP）模式。尽管短期内 PPP 模式的实施和推广仍处于观望期，大规模推广尚需培育，预计 2015 年通过 PPP 模式解决地方政府基建融资规模有限（2015 年预计在 1.8 万亿至 2.1 万亿之间），但长期来看，PPP 模式有利 于缓解财政支出压力、为城市基础设施建设形成可持续的资金投入机制，同时有利于提高公共产品或服务的质 量和供给效率，发展空间广阔。在未来地方政府发债规模设限，逐步剥离融资平台政府融资职能的过程中，随 着 PPP 配套法规和政策逐步完善和实施，PPP 模式将成为地方政府基础设施建设融资模式的主要组成部分。 目前，为配合中央 “大力推广政府与社会资本合作（PPP）模式”的政策要求，2014 年 12 月 4 日，财政部发布 了 《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》 （财金[2014]113号）（以下简称 《操作指南》 ）；国家发改委发布了 《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》 （发改投资[2014]2724号）（以下简称 《指导意见》）。 《操作指南》和 《指导意见》明确了PPP 模式的适用范围和相关参与方的职责分工、风险分 担和收益分配和保障等内容，为 PPP 项目的实施初步搭建了制度框架和保障。但基于 PPP 模式仍处于初期探索 阶段，未来在操作实践中仍将面临诸多问题。 本篇研究报告为中债资信 《PPP 系列研究》的第二期。本文基于案