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“直补”政策实践中的公平与效率问题 　　内容摘要：直接补贴是农业支持的世界性通行做法。从2004年起实施的直接补贴是我国农业政策的重大突破。从直接补贴政策实践看，地方政府的补贴负担与其粮食安全不对称，补贴模式存在着农户补贴所得与粮食生产不对称，农户补贴所得与优质品生产不对称等现象。这些现象导致了直接补贴政策的非公平性。补贴政策的非公平降低了直接补贴政策应有的效率。调整补贴政策中的公平与效率关系是直接补贴政策实践中特别迫切的现实问题。本文认为，从补贴资金筹集和使用制度入手，完善直接补贴政策的组织系统、选择与粮食安全高度相关的农户即期粮食生产补贴模式、适度地增加补贴投入和扩大补贴范围是提高直接补贴政策实践中公平和效率的关键。 　　关键词：直接补贴 公平 效率 　　 　　受WTO农业协议的约束，直接补贴政策已经成为农业保护政策通行做法。从2004年起，我国农业保护政策重大突破就是在广泛试点的基础上实施直接补贴政策。我国直接补贴政策的预期目标是提高农户种粮收入、维护粮食安全、促进农业结构调整、保护农业资源和生态安全，从而实现农业经济的可持续发展。因此，本文拟从实践的角度对直接补贴政策实施中的公平与效率进行尝试性探索。 　　 　　直接补贴政策实践中公平与效率表现 　　 　　直接补贴政策公平与效率的含义 　　直接补贴政策的公平一是指一个生产年度内，凡是符合直接补贴范围的粮食生产都应该获得相应的补贴；二是指地方政府负担的直接补贴资金与其辖区所需要的粮食安全程度成同方向关系。直接补贴政策的效率则是指直接补贴资金能够最大限度地增加农户收入、促进农业结构调整的深化、提高国家粮食安全程度和推动农业资源和环境的保护，实现农业经济可持续发展。 　　直接补贴政策实践中公平与效率表现 　　直接补贴政策实践中公平与效率之间关系表现之一是补贴资金发放公平有利于直接补贴政策预期目标的实现。即政策实施公平能够促进政策效率的提高。如果补贴政策实施公平，农户的生产项目只要是符合直接补贴范围，都可以获得相应的补贴收入，不符合直接补贴范围的生产项目就不能够获得补贴收入，为了获得直接补贴收入，农户的生产活动就必须与直接补贴范围高度一致。这样，农户生产项目选择与直接补贴政策的初衷就紧密地结合起来了。农户的生产项目选择与直接补贴范围的一致性首先是稳定粮食生产面积和生产量。生产粮食越多，获得的补贴收入也越多。其次是促进农业结构调整，深化粮食的“清洁生产”。农户生产的优质品越多，获得的补贴也多。为了获得优质品补贴，农户不仅会自觉地增加优质品生产，减少劣质品生产，而且还会自觉地保护农业资源和环境，实施“清洁生产”。由此可见，直接补贴实施公平，能够提高直接补贴政策的效率，从而有助于直接补贴政策预期目标的实现。如何实现直接补贴政策实施的公平性要引起特别重视。 　　直接补贴政策中公平与效率关系表现之二是直接补贴政策实施的非公平性，会极大降低直接补贴政策应有的效率，阻碍直接补贴政策预期目标的实现。即政策实施非公平导致政策效率下降。直接补贴政策实践中的非公平性主要体现在以下三个方面。一是粮食主产区与非主产区的地方政府承担的补贴资金负担与其辖区的粮食安全保证需要“背离”。直接补贴资金来于粮食风险基金。从1994年起中央政府和地方政府必须建立粮食风险基金。从1999年起，中央和地方政府对粮食风险基金负担比例是1:1.5，缺口部分按1:1分担。在这样的直接补贴资金负担体制下，地方政府辖区内生产的粮食越多，其承担的补贴资金也越多，地方政府辖区生产的粮食越少，其承担的补贴基金也越少。生产粮食多、对国家的粮食安全做出贡献大的地方政府也是其承担国家粮食安全负担越重的地方政府。生产粮食少、负担补贴资金少的地方政府却享受着与生产粮食多、承担补贴资金也多的地方政府同样程度的粮食安全系数。粮食主产区地方政府补贴资金效益外溢到了非主产区。根据经济学一般原理，如果地方政府补贴资金的外溢性不能获得补偿，那么，地方政府的理性行为是补贴资金不到位或尽量地减少补贴资金支出。在比较利益下，生产粮食农户收入因缺乏补贴收入下降后，农户会自觉地减少粮食生产。最终结果就是国家的粮食数量安全受到威胁。直接补贴的初衷――稳定粮食生产目标难以实现。 　　二是种植粮食的农户不得补贴，不种植粮食的农户得补贴。直接补贴运行一般是在生产开始前发放给农户。在具体发放补贴办法上，安徽、吉林所代表的模式是或者按照农户申报的粮食种植面积或农户计税土地面积发放、或者是按照农户以往几年交售的粮食数量或计税常产发放，不与农户即期粮食生产数量挂钩的方法。如果按照农户申报种植面积补贴，一种情况是一部分农户的种植面积并没有严格地按照所获得的补贴资金数量种植相应的粮食数量，更有一些农户是获得申报补贴后，根本没有按照补贴范围种植粮食。另一种情况是