信访制度存在基础及其功能定位.docVIP

信访制度存在的基础及其功能定位 　　摘要：信访制度的存在不仅有着深刻的理论基础，同时也有着现实的宪法依据，是将公民的宪法性权利予以落实的一种制度安排。信访权利属于救济权的范畴，信访制度作为一项中国特有的制度，具有政治参与、权力监督以及权利救济的功能。正确的功能定位，是信访制度得以在社会生活中发挥好重要作用的前提。 　　关键词：信访制度；理论基础；宪法基础；功能定位 　　中图分类号：D632.8 文献标志码：Ａ文章编号：１６７３－２９１Ｘ（２０11）02－０205－02 　　 　　一、信访制度存在的基础 　　（一）理论基础 　　现代冲突理论的代表人物科塞提出了影响深远的“社会安全阀”概念，即敌对情绪的发泄具有安全阀的功能。他还认为，紧张的释放不一定要通过原始冲突行为，还可以寻找替代手段：第一，积累起来的敌意不仅可以向敌意的原始对象发泄，也可以向替代目标发泄。第二，如果没有发泄相互之间的敌意和发表不同意见的渠道，群体成员就会感到不堪重负，也许就会用逃避的手段作出反应。通过释放被封闭的敌对情绪，冲突可以起维护关系的作用。第三，社会系统提供排泄敌对和进攻情绪的制度。这些安全阀制度通过阻止其他方面可能的冲突或通过减少其破坏性的影响而有助于维护这个系统[1]。 　　当前，很多研究者都普遍将科塞的“社会安全阀理论”作为我国信访制度存在的理论基础。 　　其实，当法律面对纷繁复杂的生活领域，其本身固有的统一性和稳定性必然导致其功能的有限性。从这个意义上讲，无论什么样的制度安排，都不可能彻底地解决所有的社会冲突。所以，任何一个社会都会在主体制度之外，存在一些社会冲突的“余量”。因此，即使是西方法治发达的国家，通常都会在主体制度之外，设立专门的补充性制度或机制，解决这些“余量”[2]。 　　也就是说，信访制度在我国扮演的就是名符其实的社会安全阀的角色，人们通过各种形式的信访来表达自己的意愿，缓解冲突并减轻冲突对社会的破坏程度。 　　（二）宪法基础 　　我国《宪法》第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。” 　　我国《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民；人民行使国家权力的机关是通过民主选举产生的国家和地方各级人民代表大会；人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。” 　　为了从制度上将人民当家作主的权利落到实处，宪法在规定了选举权、罢免权等民主权利之外，把“对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”，作为公民的一项重要民主权利，在第二章“公民的基本权利和义务”中加以规定。与此规定相对应，宪法规定，一切国家机关和工作人员必须“经常保持同人民的联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督”；“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。”这就是说，在我国，人民的声音和主张是由公民权利与国家机关义务组成的实实在在的法律制度。 　　据此，我们可以认为，信访是我们社会主义国家公民的基本民主权利，是我们国家的基本民主制度，也是我们国家法律制度的有机组成部分。信访权就是受宪法保障的申诉、控告、检举及批评建议权的总称。 　　所以，我国信访制度的存在不仅有着较为深刻的理论基础，同时也是将公民的宪法性权利予以落实的一种制度安排，在中国特色的国情下，有其存在的必要性和特殊性。因此，其在我国社会生活中究竟应该发挥什么样的作用就显得尤为重要。 　　二、信访制度的功能定位 　　功能是进行制度分析时一个常见的概念，通常解释为“功效和作用”[3]。据此，我们可以认为，信访制度功能是指信访制度本身应当具备的功效和作用。 　　透过对信访制度存在的宪法依据的探询，以及大量相关研究成果结论可知 ，诸观点基本上都认可信访权具有政治参与与权力监督的性质，相应地，信访制度具有权力监督和政治参与的功能基本上是不存疑的。然而对于信访权是否属于救济权，换句话说，信访制度是否具有权利救济的功能，却引发了广泛的争论。而对这一问题的不同认识，进一步导致了对待信访制度改革的不同态度和观点。 　　2004年下半年，于建嵘主持的课题组发表了一份《信访的制度性缺失及其政治危害》的调查报告。报告指出，信访制度作为一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度，虽在计划经济时代起到过一定的作用，但由于这一制度存在诸多缺陷，已不适应目前的市场经济环境，在客观