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公共政策制定过程中的利益博弈分析 　　摘要：公共政策是对社会价值的权威性分配，公共政策的过程就是一个利益重新分配的过程，公共政策制定需要公正、公平，才能实现社会公共利益的有效配置，社会才能和谐发展。在公共政策的制定过程中，政府应该是社会公共利益的代表者、实现者和维护者。相对于政策制定者而言，政策的执行者和政策实施对象处于从属地位，是被动的接受和实行政策。他们都会为了自己的利益而想方设法地抵制政策的实施，甚至为了某种利益而结成联盟。这就要求政府要建立市场化、透明化、民主化的责任政府，建立和完善各利益群体的利益表达机制和利益协调机制。 　　关键词：公共政策；利益集团；博弈；房地产 　　中图分类号：D912.1　文献标志码：A　文章编号：1673-291X(2007)09-0158-03 　　 　　公共政策是对社会价值所做的权威性分配，它直接关系到各不同集团的利益分配，因而公共政策的制定及执行各个环节都必然引起社会各利益集团的广泛参与。经济学中假设人的行为都是要追求自己利益的最大化。因此，利益追求是人类行为的动因，人们的一切努力都与自身的利益有关。但个人只有在集体或者社会中才能得到发展，利益才能得以实现，因而公共政策就成为实现利益的手段之一。利益的分配与公共政策的制定是一个动态的过程，也是各种利益群体把自己的利益要求投入到政策制定系统中，由政策的制定者依据自身的利益需求，对复杂的利益关系进行调整、综合和博弈的过程。在这个过程中，不同的利益主体为了各自利益的最大化而在政策的制定过程中相互博弈。 　　 　　一、公共政策制定过程中的相关概念研究 　　 　　(一)公共政策概念分析 　　公共政策是一个涉及面很广的概念，不同的研究者分析问题的角度不同给公共政策所下的定义也会有所差异。伍德罗?威尔逊认为：公共政策是具有立法权的政治家制定出来的由公共行政人员所执行的法律和法则；美国政治学家哈罗德?拉丝维尔认为，公共政策是一项含有目标、价值与策略的大型计划；政治学者戴维?伊斯顿认为，公共政策是对全社会的价值所作的权威性分配；政策理论研究者托马斯?戴???认为，公共政策是涉及大量人力和资源或关系到很多人的政府决策，公共政策就是政府的作为或不作为。他还指出凡是政府决定做的或决定不做的事情都是公共政策。我国学者对公共政策这一概念的界定越来越深入，比较权威的有孙光在《政策科学》一书中认为，“政策是国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行动准则，它表现为对人们的利益进行分配和调节的政治措施和复杂过程。”胡宁生在《现代公共政策研究》一书中所认为的：“公共政策是以政府为主的公共机构，为确保社会朝着政治系统所确定、承诺的正确方向发展，通过广泛参与的和连续的抉择以及具体实施产生效果的途径，利用公共自愿达到解决社会公共问题，平衡、协调社会公众利益目的的公共管理活动过程。 　　 　　以上有关公共政策的定义虽然表述不一，强调的重点也各不相同。仔细分析我们可以得到这样的认识，公共政策必然涉及社会公众利益的分配和调整，也就是各种利益集团的利益分配问题。在政策制定过程中，各个利益主体围绕具体利益安排和利益得失进行博弈，以期达到利益均衡的理想状态。但我们必须清楚地认识到，任何一项公共政策的制定，不可能完美，必然会使一部分人受益，而另一部分人的利益受损，或者使一部分人的受益大而另一部分人受益小。正因为如此，各个利益集团都会为了本身的利益进行激烈的竞争、冲突。在众多的利益冲突中，经济利益上的冲突是最主要的。实际上，其他领域的利益冲突最终都可以归结为经济利益的冲突。从一定意义上说，公共政策的制定过程就是对社会公众利益进行协调的过程，即对各个不同利益群体之间经济利益分配、调和的过程。 　　 　　(二)公共政策制定过程中各相关主体 　　首先，公共政策的制定者。从广义上讲，政党、利益集团等社会公共权威机构都可以成为公共政策的主体，我们这里主要是指政府，政府是国家社会公共利益的代表和管理者，也是整个社会利益、政治利益和自己部门利益的代表。从根本上讲，政府无论是作为公众利益的代表还是代表自身的利益，它的一切政策都是以自身利益的最大化为目的的。作为一个特殊且十分强势的利益集团，政府在政策制定的过程中起主导作用；其次，公共政策的执行者。执行者是指把政策内容付诸实施的人。这里的执行者可以是政策执行的相应部门、也可以是具体的个人。必须明确的是，在执行政策的过程中，政策的执行者会根据自身的实际情况和利益得失的考虑，按照自己的理解和目的，有意识地运用讨价还价、交易、变通等策略执行政策。因此，政策的执行者不一定与政策制定者的利益相一致。甚至有时会违背政策制定者的初衷；最后，政策的对象。它所涉及的对象很多，且十分复杂。针对不同的政策，其受益群体也各不相同。但当一个政策出台时，每一个