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农村低保困境与对策研究 　　党和政府在农村建立最低生活保障制度，为农村孤寡残幼等生活贫困、无依无靠的群众提供了具有稳定性、长期性、制度性的生活保障。建立和完善最低生活保障制度是社会文明进步的重要标志，是社会主义本质的要求，是以人为本和公平正义的重要体现。对于维护农村社会稳定，发展农村经济，密切党群干群关系，推进社会主义新农村建设，构建和谐社会具有战略意义。但是，由于农村低保制度在初建探索阶段，在操作规程上还存在很多不完善、不尽人意的地方，资源需求的扩张与地方财政困境之间也呈现出尖锐的矛盾，还没有形成科学、规范的制度，农村“低保”任重而道远。 　　 　　一、目前农村低保的现状和困境 　　 　　我们课题组在2007年暑假组织了1400名师生，以河北省为主，涉及到12个省的1005个村，4160个农户，就农村低保情况进行了问卷调查和访谈。调查显示，89%的村已经实行了农村低保，96%的群众认为低保是一项得民心、顺民意的惠民政策，意义重大。但在调查中也发现一些群众不满意、甚至非常严重的问题，必须引起有关部门高度重视和警惕，否则“好事”、“好政策”难以收到预期的效果，会引起新的不公平、不公正，导致新的社会矛盾，损害党在农村的形象。 　　（一）农村低保对象确定中的问题 　　谁享受低保是农村群众最关心、最敏感的问题，最容易引起干群矛盾的问题，也是各级政府在实施低保政策时必须首先考虑和解决的问题。我们在调查中发现，目前在低保对象确定上，存在三大问题。一是“关系保”、“人情保”严重。在调查的村中发现大约有50%的村不同程度地存在“关系保”、“人情保”现象。村里最穷、常年有病的“吃”不上低保，而并不贫困的干部家属和亲戚朋友却享受低保，这是最不公平的，最让人难以接受的问题。我们在调查中发现，40%的人认为该村是最穷的人享受低保，44%的人认为享受低保的不全是最穷的农户，可见这一问题非常严重。一些新闻媒体也进行了深入的调查报道，2008年1月8日的《新华纵横》以《农村低保变身“关系保”》为题的报道更使人触目惊心。该文的主要内容是“海南省万宁市大茂镇群爱村，今年83岁的郑琼昌老人一家是村里数一数二的困难户，10年前老人得病卧床不起，3年前又双目失明，全靠90岁的老伴照顾，去年老伴得了中风，……从2006年开始申请了农村低保，村干部的答复是村里每年低保指标只有20个（而未能享受低保）……但（家庭富裕的）村支书郑文荣的爱人XXX和儿媳妇XXX都在享受低保……群爱村村委会有5名成员，从村支书到村委会成员，每家至少有1人享受农村低保。……低保对象是村委会，5个干部讨论决定的”。可见，一些村干部素质低劣，目无法纪、心无群众，肆意妄为，这股歪风不杀，不能用严格的法律制度来规范保障低保对象的确认，低保资金发放越多，问题越严重，低保对象面越宽，干部优亲厚友的人情保、关系保越厉害。二是按年龄确定低保对象，一些村将达到一定年龄的村民全部纳入低保对象，如河北曲周县某村将60岁以上的村民全部纳入低保对象，不论其家庭状况如何，即使是百万富翁，也享受低保，可谓荒唐之极，这样简单的一刀切，完全背离了最低生活保障制度保“穷人”的初衷，也有悖于经济学上的边际效益递减原理，即给穷人几十元能保命，给富人几十元几乎没有什么作用。三是将离职的村干部作为低保户。一些村把低保金当作??休村干部的养老金，不论其困难与否，均纳入低保对象，这是对低保政策的严重歪曲。 　　（二）低保对象保障面窄且标准低 　　农村低保覆盖面的宽窄，能否做到应保尽保，是低保实施质量高低的重要标准。从调查统计资料看，约有46%的村不能做到应保尽保。截止2007年，河北省全省约有农村低保人员68万，保障面约占全省农业人口的1.36%，唐山等条件较好的市比例较高，邯郸、张家口、邢台、沧州等比例较低，一些县不到1%。很多县乡是根据村人口比例确定低保对象的名额，而不是根据实际情况来确定应享受低保的名额。如邢台市邢台县西部山区的小戈了村，全村有500多口人，2007年低保对象按乡所分指标为4个人，每月可享受20元的低保金，村里实际生活贫困、应享受低保的有8人，享受低保的不到村人口的1%。低保金标准低，大部分村人均月补在10－60元不等，中西部农业县大部分月补在10-30元，而如果一个人一天柴、米、油、粮等吃饭最低按4元计算，一个月也需要120元用于其中最基本的吃，最低生活保障金难以保障最低的生活需要。 　　（三）低保资金筹集困难 　　资金是低保的核心，国家有关政策规定，农村最低生活保障资金的筹集以地方为主，地方各级人民政府要将农村最低生活保障资金列入财政预算，省级人民政府要加大投入。地方各级人民政府民政部门要根据保障对象人数等提出资金需求，经同级财政部门审核后列入预算。中央财政对财政困难地区给予适当补助。在实际操