农村建设用地使用权流转制度障碍与制度构建.docVIP

农村建设用地使用权流转制度障碍与制度构建 　　[摘　要]中国现行土地法律制度与农村建设用地流转的现实已经不相适应。城乡分割的二元土地制度、农地的产权残缺及其所承载的社会保障功能的日益强化限制了农地的流转。因此，需要对农村建设用地使用权流转的相关法律进行修改或调整，明晰农村土地产权，明确土地流转的收益分配，改革土地征用制度，建立和逐步完善农村社会保障体系。 　　[关键词]农地流转；产权残缺；制度障碍；制度构建 　　[中图分类号]F301.1　[文献标识码]A　[文章编号]1003-3890(2007)11-0010-05 　　 　　农村建设用地使用权流转，是指乡村各级集体经济组织依据土地所有权和使用权相分离的原则，将农村建设用地使用权，或者是乡镇企业及农民个人将自己依法获取的农村建设用地使用权，通过租赁、抵押、作价入股等方式，有偿让与其他单位或个人使用的行为。在中国农村，尤其是地处城乡结合部的农村，集体建设用地进入市场流转的情况已相当普遍，但与此相对应的是，中国农村建设用地使用制度改革至今未能取得突破性进展，农村建设用地的流转始终被法律限制甚至禁止。法律制度的欠缺，使农民无法合法获得相应的财产主体地位，分享社会经济发展的成果。改革并构建新的农村建设用地使用制度已成为必然。 　　根据制度经济学的理论，制度是决定人们相互关系而人为设定的一些制约，它通过向人们提供一个日常生活的结构来减少不确定性，为人们提供了行为的选择集合。一项有效率的制度安排应随着社会经济环境的变化而不断创新和变化。制度变迁是指制度的替代、交换与交易的过程。制度变迁可以视为现有制度转变为另一种效益更高的制度。制度变迁的过程即从制度均衡到制度不均衡，再到制度均衡的过程。制度变迁分为两种类型：诱致性制度变迁和强制性制度变迁。前者是指一群人或一个人响应制度“不均衡”引致获利机会时所进行的自发性制度变迁，是一种自下而上的制度变迁；后者是指由政府法令引起的变迁，是一种自上而下的变迁。诱致性制度变迁必须由某种在原有制度安排下无法得到的获利机会引起。中国当前体制下所发生的农村集体建设用地自发流转就属于制度变迁，并且属于诱致性制度变迁。本文从制度及制度变迁的视角探讨当前农村建设用地流转过程中所出现的问题和面临的障碍，提出推进农村建设用地使用权流转的制度构建。 　　 　　一、中国城乡分割的二元土地制度及农地的产权残缺极大地限制了农村建设用地的流转，并导致了一系列违背法律与政策初衷的社会经济后果 　　 　　中国现行土地法律制度存在着制度不均衡的现象。所谓制度不均衡是指人们对现存制度的一种不满意或不满足，意欲改变而又尚未改变的状态，也即制度供给不能适应制度需求。中国现行的土地法律制度实行的是城市土地国家所有和农村土地集体所有的二元土地制度。长期以来，中国《宪法》、《土地管理法》以及其他土地管理法规对这两种土地所有权是作了不同规定，尤其是在两种土地使用权方面，国家土地使用权和集体土地使用权存在很大的区别。按照《土地管理法》规定，国有土地使用权可以出让、转让、出租、抵押，即法律按不动产用益物权的模式设计运作；但对集体建设用地使用权来说，则不能享有用益物权的处分权能，权利人只有在出资、人股、联营等特定情况下才能发生权利转让，原则上集体建设用地使用权不能出让、转让、出租和抵押。另外，从交易主体和可交易的范围来看，二者的区别也很大。按现行法律，国有土地使用权的主体不受任何限制，而集体建设用地使用权的主体则限定在具有农村村民属性或农村集体组织属性的单位或个人，并且集体建设用地的交易范围也严格限定，只有破产和被兼并企业才可以转移集体建设用地使用权。农村土地要转化为城市建设用地，必须经征用转化为国家所有，然后才能转变为城市建设用地。这种征地制度手续繁杂，周期长，且由于利益分配不公极易引发社会矛盾与冲突，产生巨大的交易成本，不能满足当前对农村建设用地的需求。限制了农村土地的流转。 　　同时，现行农地制度还存在产权不明晰，所有权主体虚位的问题。现行的农村土地制度，虽然明确规定土地归集体所有，即集体拥有产权，但是集体指向不明确。究竟谁是农村集体土地所有权的代表模糊不清。乡镇政府、村委会、村民小组及农民个人都享有土地的某一方面权能，但都不是所有权主体。这就使得集体土地的所有者实际上处于一种缺位或者虚构的状态。 　　就农民个人所享有的农地承包经营权而言，也是不完整的或者说是残缺的，这表现为土地承包经营权缺乏排他性和可转让性，农地承包经营制从本质上说是一种按人口均分土地为基础的农村社区所有制，农村社区内的每一个成员被赋予了平等合法地拥有社区土地的权利，这就决定了农地承包经营权必然要随社区内人口的变化而进行周期性的调整。土地周期性调整所产生的承包经营权缺乏排他性使农民无法对特定地块的地权形成