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地方政府绩效评价指标体系设计导向和原则研究 　　内容提要：政府绩效评价是政府绩效管理的重要手段，建立一套科学、可行的评价指标体系是开展政府绩效评价的核心和前提。进行绩效评价指标体系的理论研究与探索，有利于建立经常化、法制化、可操作的政府绩效评估指标体系。本文结合兰州大学中国地方政府绩效评价中心在甘肃开展地方政府绩效评价的情况，经过实证研究，提出了在进行绩效评价指标体系设计时体现评价导向功能的三条途径和四条指标设计原则，有助于推进政府绩效评价理论与实践工作的开展。 　　 　　关键词：地方政府；绩效评价；指标设计；导向；原则 　　中图分类号：D625文献标识码：A文章编号：1003-4161(2007)03-0140-04 　　 　　政府绩效评价指运用科学的评价工具，对政府的行政行为、公共产出及其效益进行客观、公正的测试、分析和比较，是政府绩效管理的重要手段。它“是以提高政府公共管理和公共服务能力而采取的以公共责任和顾客至上为理念的政府改革策略，是持续改进和提高政府部门绩效的新的管理理念和方法，是当今许多国家实施政府再造、落实政府责任、改进政府管理、提高政府效能、改善政府形象的一个行之有效的工具”[1]。 　　政府绩效评价涵盖了政府公共政策、公共产品、公共项目、公共服务等多个方面，既有对政府工作人员绩效的评价，也有对政府部门绩效的评价。从评价的形式来看，有内部评价和外部评价两种基本形式；从评价方法的选择来看，既有客观性评价――指标体系评分表评价，也有主观性评价――公众满意度评价。新公共管理顾客理论认为，政府是受雇于公众的公共事业经营者和管理者，公众是公共服务的接受者和使用者，所以，公众既是政府的“雇主”，又是政府的“顾客”，顾客对服务提供者的服务质量最具有发言权。这一理论为实施外部绩效评价提供了重要的方法论基础。进行政府绩效外部评价，对于促进政府尊重公众的意愿和要求、改善政府的管理和服务绩效提供了有价值的思路和渠道。学术研究和实践证明，基于公众满意度的评价是进行政府绩效外部评价的一条有效方法。通过公众对政府管理绩效进行外部评价，在行动上有助于重构政府、公民和社会的关系，有助于优化政府的行政环境，提高行政绩效。 　　绩效评价指标是对政府部门进行评价的依据和标准，建立一套科学、全面、可行的评价指标体系是开展政府绩效评价的核心和前提[2]。 英国、美国等政府绩效评价方面取得较大成功的国家无一例外地已经建立了较为完整、科学、合理的绩效评价指标体系。政府绩效评价具有很强的导向功能，评价指标的设计要遵循一定的原则。客观地说，评估指标的选择确定是整个评估过程最为重要也是最为困难的工作。推进绩效评价指标体系设计的理论研究与探索，有利于政府绩效评价经常化、规范化、法制化。 　　 　　1．指标体系设计中体现政府绩效评价导向功能的途径分析 　　 　　1．1 通过设计战略和职能类指标体现导向功能 　　波立特认为，绩效评价在根源上是一个政治问题，绩效评价标准通常是带有价值性的。实现政府的战略是政府管理的重要目标，在国家政治体制框架内，建立符合政府战略发展要求的绩效评价指标体系是指标设计的重要内容。绩效评价要支持政府的战略，在进行评价指标设计时，要遴选出一些能反映战略性、政策性的具体内容，作为支持政府整体战略实现的示标进行评价。实践中，评价地方政府的战略是不容易把握的，可以通过三个层面的评价对政府战略进行“解构性”评价。一是在政治层面上，指标体系要支持国家战略的实现，紧扣中央的大政方针和治国方略进行评价。现阶段，主要是科学发展观，构建社会主义和谐社会，实现小康发展目标，建设社会主义新农村等重大战略任务。二是在政策层面上，紧扣地方政府贯彻落实国家方针政策和改革目标的思路、政策、保障措施是否到位，与国家政策、目标要求是否相一致等进行评价。三是在工作层面上，要紧扣地方政府的中心工作和发展目标进行评价，以政府重点工作目标为指标重点。 　　促进政府职能转变是政府绩效评价的一个重要目的。不同的政府职能理论会导致不同的政府绩效评价标准，明确了政府的主要职能，进行政府绩效评价指标设计就有了重点和抓手。十六大报告提出政府改革的目标是“进一步转变政府职能，改进管理方式，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”。建立与现行社会主义市场经济条件相适应的行政管理体制以及灵活、高效、精简、协调的政府管理运行机制成为当前深化行政体制改革，转变政府职能的迫切要求。要通过绩效评价这种手段，引导政府部门不断改进管理和服务。在指标体系设计上，首先应该分清哪些是政府的职能？哪些是市场的职能？分清哪些是政府的主要职能？哪些是政府的从属职能？绩效评价的“主要指标必须是创造履行公共管理职能的绩效，而不能把全社会各种组织特别是需要