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城乡一体化发展问题管窥与路径选择 　　加快推进社会主义新农村建设，大力推动城乡统筹发展，推进城乡经济社会发展一体化是党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中作出的重大决策，也是《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》中提出的具体要求。因此，积极探索城乡一体化发展的路径和对策，意义重大。 　　 　　一、城乡一体化发展面临的问题 　　 　　(一)社会保障制度现状制约城乡一体化发展 　　一是城乡差别的社会保障制度导致城乡居民的严重不平等，农民没有被看做是享有一定权利的劳动者，而仅仅是劳动力资源。二是现有的社会保障制度不能适应城乡一体化和农村人口城市化要求，阻碍了城乡一体化和城市化进程。三是违背了城乡一体化所要求的体制一体化。现存社会保障制度把农民排斥在外，不仅不利于推进城乡一体化，而且也不利于农村的稳定和持续发展，不利于推进农村的规模经营和农业现代化。 　　 　　(二)环境保护问题突出 　　目前，农民的饮水工程、河流污染治理、农业垃圾集中收集处理、农村的生活污水处理等问题亟待解决。在困难地区，既要发展经济，又要防止把城市的污染转嫁到农村，当地政府的环境保护压力较大。同时，随着城乡一体化的不断发展，不少城市的城郊结合部成了“三不管”的“城中村”，污染严重，环境恶化。 　　 　　(三)区域经济协调与资源保护力度不够 　　一是条块分割整体协调力度不够。由于受区域的影响各县域或城镇在产业结构上存在雷同，工业布局和基础设施建设上存在分散重复等问题。二是生产要素的区域可流动性较差。由于受现行的管理体制、利益分配和地方保护等因素的制约，生产要素的跨行政边界的流动性较差。三是资源与生态保护问题。一些城市环境保护和生态建设相对滞后于经济社会的发展。 　　 　　(四)现有城镇化水平低 　　一些地区城镇发展滞后于产业结构和就业结构的变化，阻碍了城乡一体化良性互动共同发展目标的实现。城镇的发展水平主要影响生产要素的有效集中和合理配置，进而影响工业化进程和工业经济效益的提高。城镇化进程滞后，不仅限制了以其为载体的第三产业的发展，弱化了城市功能，而且削弱了对农村劳动力就业的吸纳能力。 　　 　　(五)农业产业结构落后 　　农村产业结构调整是影响小城镇发展的关键。乡镇企业作为小城镇建设的主要内容和发展任务，与小城镇建设速度和水平以及小城镇的扩张能力有极其密切的关系。一些地区农村产业结构和农村生产结构调整速度较慢。在经济上形成差距，表现为乡镇企业发展的差距和农业产业内部结构的低层次。 　　 　　(六)产业技术层次不高 　　由于一些欠发达地区产业结构仍然是以传统产业为主，在农业总产值中，仍以农林牧副渔为主，现代农业所需的龙头企业、市场体系、社会化服务体系尚发育不全，在引进新品种、特色产品和新技术方面步伐缓慢。同时，科技创新能力不足，导致农业产业技术层次较低，产品的附加值低、竞争能力弱，经济发展缺乏新的增长点。 　　 　　(七)城乡二元结构格局尚未根本改变 　　一是政策制度缺陷阻碍了城乡一体化发展。农村基本的土地资产还不能进入市场；乡镇企业资产也没有进入市场的条件；农民不能携带股份化的土地和资产等要素离村进城。另外，就业制度缺陷使城乡就业市场处于半封闭状态；户籍制度缺陷，不利于农村剩余劳动力的转化；社会保障制度缺陷不利于农村劳动力的转化。二是土地经营制度缺陷不利于农业的产业化。承包土地的易变性及短期性，使得农民不能形成有效的投入和积累机制，农业生产率低；过于细碎的土地分割缺乏规模效益，不利于农业产业化和现代化。三是价格机制阻碍了农村的资本积累。两个“剪刀差”仍然存在。 　　 　　二、城乡一体化发展的路径选择 　　 　　(一)建立城乡一体化的社会保障制度 　　1、城乡人口均应纳入社会保障制度内 　　建立面向所有非农产业就业人员的失业保险和医疗保险制度。 　　2、为进城农民提供最低生活保障 　　对于已经在城镇落户并且已经一次性将承包土地使用权出让的居民，应将其纳入享受最低生活保障的范畴。对那些仍然保留承包地使用权，只是将其有限让渡(如租赁、入股等)的新市民，由于其还能够凭借土地使用权得到诸如租金、分红等形式的收入维持生计，可以暂不纳入享受最低生活保障的范围。 　　3、将失地农民纳入城镇社会保障体系 　　在城市化进程中，可以考虑利用失地农民的土地补偿费和安置费为农民举办社会保险，将其纳入城镇社会保障体系。除向征地村集体和农民个人支付土地补偿费和安置费外，还要核定农转非人员，将有关社保费用拨到社保部门设立的“安置费”专户，由社保部门与被征地农民签订安置协议，对符合缴纳社会保险统筹费条件的被征地农民，设立社会保险个人账户，达到退休年龄的，按月发