多中心治理我国城市治理新模式.docVIP

多中心治理我国城市治理新模式 　　内容提要：在城市公共事务日益复杂，公民权日益彰显的今天，单纯依靠“单中心”的政府组织去提供公共服务、管理经济与社会公共事务，其局限性是显而易见的。因而有必要将多中心治理模式引入到我国城市治理中。城市多中心治理的基本点，是改变政府对于社会的行政性管理和控制，让城市的自主性力量在公共服务供给、社会秩序维系、冲突矛盾化解等多种领域充分发挥基础性作用。 　　关键词：多中心；城市治理；民间组织；公众参与；公共精神? 　　中图分类号：C912.81文献标识码：A文章编号：1003-4161(2008)01-0047-04? 　　 　　1.我国城市治理的现状? 　　 　　“城市治理是政府协调非正式组织、私人利益集团，实现集体目标的过程，是政府与市民，社会公共部门与私营机构的互动过程，它反映了政权与市民社会，传统的约束与被约束、管理者与被管理者之间的新型关系”。［1］良好的城市治理不仅要求城市政府的效率、有效性、责任性、透明性和回应性，而且要求非政府部门的充分发展和服务水平的提高，以及市民社会的广泛参与和民主意识的增强。本文所指的城市治理就是在摒弃传统城市管理一元价值观及其“单中心”运行模式的基础上，坚持城市治理的多元价值取向，强调在城市政府主导下，多元主体共同治理城市公共事务，以实现城市经济、社会、环境的善治，最终达到城市的可持续发展。? 　　城市治理的特点就在于它既要有正式的赋予各主体合法进行城市管理权利的体系和制度、又要有非正式的各主体间自主的网络，通过政府部门、营利组织和公众群体之间的博弈、综合和安排来建立一种共同的战略目标和利益。城市治理与传统的城市管理的区别在于传统的城市管理把城市政府作为唯一的权力中心，包揽一切关于城市发展建设的决策过程，并依赖其严格的城市政府组织的等级结构来执行，忽略了城市社会中各个主体的共同利益和个别利益。而城市治理则除了城市政府的决策，还包含着非政府因素在内的多元化决策，它一方面显示了传统城市政府职能和角色的转变，另一方面也体现了在城市功能不断膨胀和城市利益主体范围不断扩大??情况下，有更多的城市利益相关者来主动参与城市的发展。? 　　我国传统的城市管理体制中的党政不分、政企不分、非政府组织的行政化等集中体现了“单中心”的总体特征，它意味着城市公共物品和服务的供给结构呈现出一元性、一体化、等级制、命令性的特点，只有一个单一的权力中心来决策，供给什么、供给多少、怎么供给公共物品和服务，只有一个单一的权力中心来决策、组织和生产，这个单一的决策中心就是政府（只不过在改革开放前的高度集权中央计划经济体制下，这个“政府”是中央政府；而在改革开放后，逐渐实行地方分权体制后，这个“政府”是城市政府）。政府作为供给方，拥有权威，采取垄断方式，提供作为消费方的全社会成员或一定区域内的社会成员所需要的公共物品和服务。? 　　可以说，我国传统的城市治理是一种“单中心”治理模式，其突出特征是公共权力资源配置的单极化和公共权力运用的单向性。基层政府以完成上级政府的指令为主，其管理手段主要采取行政命令的方式，而不是对话、协商、协调的方式。在传统的“单中心”治理模式下，上级领导作决策，技术部门规划，专家进行论证，行政部门行政式地安排发展项目的主要活动，社区居民按部就班地完成任务。许多发展项目没有得到当地居民的理解和支持，也未能充分考虑到他们的切实利益，因而他们没有积极性，对政府部门设计的发展项目缺乏责任感和拥有感，其行为缺乏持续性。因此，“单中心”治理模式极易陷入一系列困境难以自拔：“首先，集中化的行政权力只能使它治理下的公众萎靡不振，因为它在不断消磨公众的公民精神和基本民主权利；其次，行政组织的全面官僚化和层级化将越来越多的经济与社会事务管理纳入其控制的体系中，使得市场机制自我调节和公民的自主管理能力发生了同步的蜕化；再次，单中心政府所具有的权力扩张的天然缺陷，不仅意味着其在传统的行政范围内，依行政固有属性增强其管理事项的广度和深度，而且在于它已超越出行政原有的属性大举侵入到立法和司法领域，取得了通过委任立法而得来的行政立法和裁判纠纷的行政司法权。这给作为法治主义前提的有限政府思想和权力制约思想构成了冲击，损害了文明社会的法律理性。”［2］对此，美国学者麦金尼斯就曾忧心忡忡地论述道：“在家长式治理下，政府本身可能变成一种私人财产。因为如果统治权集中于一个单一的权力中心，那么政治就变成一个决定谁可以运用这种权力以及谁拥有这一职位的简单的问题。一旦实施法律和规则的能力变成政府官员的一种收入来源，则争夺和保持权力就至关重要了。如果选举堕落成那些孜孜以求统治权的自私的代理人之间的争斗，那么即使是一个自由民主的秩序也会变成一种暴政。”［3］? 　　随着城市发展环境的变化，城市化的加快，城