审计管理体制中国政府绩效审计建设性功能弱化根源.docVIP

审计管理体制中国政府绩效审计建设性功能弱化根源 　　摘要:中国政府绩效审计实践应用中的困惑及其与理想目标的背离,引发了对中国政府绩效审计应用乏力的深层诱因与困惑所在的反思。针对中国现行审计管理体制下政府绩效审计的独立性、权力制衡等关键问题进行了着力分析,以期为中国政府审计管理体制的未来良性变革与发展提供借鉴。 　　 　　关键词:政府绩效;审计;建设性;功能;弱化 　　 　　中图分类号:F239文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)09-0051-03 　　 　　从经济本质的角度而言,政府绩效审计本身是一种经济控制,它的产生是基于对政府经济活动控制的需要,是政府绩效审计系统权变演进的必然产物和高级阶段,是人们对公共受托责任的要求发生了改变,进而出现的一种审计系统新的自组织发展趋势和进化方向。作为一种经济控制,政府绩效审计的控制对象不仅包括具体的管理活动,还包括公共当局的???织机构和管理系统的全部活动,其主要根据政府部门的管理效率、管理能力、服务质量、公共责任履行和社会公众满意程度等方面的情况对政府公共部门管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的经济性、效率性和效果性进行审查和评价,以期从宏观上发挥审计建设性作用。 　　绩效审计功能的发挥,最重要的是取决于国家对审计管理体制的设计。不论采用何种审计管理体制以及审计管理体制如何演变,都是为了达到权力制衡的目的和增强审计的独立性。而目前审计管理体制欠科学严重制约了绩效审计的发展,致使中国政府绩效审计实践基本仍处于较低的解除受托责任的层面上,依然将审计目标主要定位于鉴证和监督,无法有效发挥绩效审计的建设性功能。 　　 　　一、绩效审计独立性受到威胁 　　 　　审计独立性可以理解为:审计人员不屈服于被审计单位管理当局以及其他外在压力和诱惑,自主地根据自己的专业判断形成并报告审计意见,是审计人员能够公正不倚地进行审计与报告的一种状态。需要说明的是,独立性只是相对的,对独立程度的要求,取决于维护审计公正的要求与维持审计传导机制的正常运转,是一种公正与效率的均衡。 　　市场经济作为法制经济,客观上要求分权与制衡。但是中国现行审计管理体制导致实施审计监督的主体与被审计监督的对象共处于同一个利益主体,接受同一政府的领导,在客观上形成审计机关对政府机构的直接依附关系,绩效审计独立性不强。由于保持审计独立性的环境基础是审计领域组织之间均衡的制度约束关系。其中,完善的政府治理结构就是公众与政府之间均衡约束关系的制度表现。受中国体制转轨制度条件的限制,目前中国的公众、政府和审计组织之间还不具有均衡的制度约束关系,特别是审计组织在管理体制上还隶属于政府。公众与政府利益关系的性质,决定了审计的独立性如果得不到有效的制度保证,那么正常的经济秩序就会受到破坏,公共资源的配置效率就会偏离均衡的轨道。 　　现有的行政型审计管理体制,使审计机关和审计人员的独立性日益受到威胁。在任何情况下,公共资源受托经营管理者都不希望具备“专业”知识的审计人员说他的“坏话”,因此,真实状态不佳的公共资源受托经营管理者有动机胁迫审计机关和审计人员虚假披露信息。而现行科层制的行政型审计管理体制,使得审计机关和审计人员有了被胁迫的基础。目前中国政府绩效审计面临独立性威胁致使审计独立性差的具体表现是:审计监督在政府对公众政治责任的层次上留有空白;难以监督同级官僚系统的管理责任和寻租行为;实行双重领导体制,难以突破地方政府保护主义的屏障和问题尘封主义的发生。 　　公众与政府之间某种利益的冲突性、以及彼此之间信息的不对称,要求审计组织在履行职责的过程中必须保持公正无私的态度。但是当人事和财权仰赖于地方政府而又要对其进行监督,制约其手中权力的时候,审计的独立性不免打折扣。”行政模式”的政府审计管理体制使得中国政府绩效审计独立性较差:政府自己使用公共财产并审查自己的关系,无法有效地保障审计机关的独立性,以权压审现象难以杜绝,以评价内部公共受托责任的政府绩效审计的“内部性”缺陷,使得政府绩效审计监督不力,权力地位弱,禁锢了绩效审计建设性职能的充分发挥。 　　 　　二、绩效审计制约权力存在局限 　　 　　从政治体制来看,不同的政治体制产生了不同的公共权力问题,在中国则体现公共权力制衡国家权力。目前,中国正处于建立和完善有中国特色社会主义民主政治的过程中,需要考虑的是如何增强下对上、外对内、民对官的权力监督与制约,探索的是实践公共权力约束国家权力的新路子。而审计权力从性质上看,是维护公共利益权力的法律赋予,对政府组织履行公共受托责任的行为具有普遍的约束力。 　　以经济学的观点来看,国家政治体制中的职能分工以及权力制约是一种节约交易费用的选择。众所周知,政府是通过国家立法机构接受全体公民委托来