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征地活动中政府与市场作用问题研究 　　摘要：虽然我国的征地实践中存在政府失灵，但政府规制仍然是征地活动所必须的，只是政府规制必须合理。政府规制征地活动的合理性在于，政府引致合理征地补偿价格的形成，而非取代相关市场主体进行计划定价。但是，与政府失灵相反，被征地村民集团与用地方集团直接进行征地议价可能导致市场失灵，其原因在于被征地村民集团的利益短视和用地方集团的用地成本最小化动机。在征地活动中，政府和市场的作用都合理发挥出来才是增进社会福利的最优选择。 　　关键词：征地活动；征地议价；政府规制 　　作者简介：张期陈(1978－)，男，山东莱芜人，经济学博士，上海商学院经济学院讲师，主要从事新政治经济学与城市化理论研究；胡志平(1979－)，男，江西宁都人，复旦大学经济学院博士研究生，主要从事新政治经济学与农村经济研究。 　　中图分类号：F321.1　文献标识码：A　文章编号：1006－1096(2010)02－0108－04　收稿日期：2010－01－15 　　 　　一、实践中的征地活动――政府失灵问题 　　 　　我国的征地制度及其实践带有明显的计划经济色彩，地方政府的人为操作空间很大。地方政府集土地市场管理者、土地市场供应者和土地市场需求者的角色于一身，在片面追求经济增长的过程中，它将土地资源作为推动经济增长的重要工具(李燕琼等，2006)。因此，地方政府主导的征地活动首先体现为城市化的效率而非公平，其结果必然是地方政府过度征地。如果再考虑地方政府的土地财政问题、地方政府的招商引资问题以及地方政府规避中央征地法规的机会主义动机(Willianmson，1985)，那么最终的结果就不仅仅是地方政府过度征地，而是地方政府过度低价征地。 　　因为征地活动具有历史必然性，所以征地活动的发生与农地产权属性无关，但是征地活动的具体表现形态与地权属性直接相关。一旦农地产权本身有问题，那么其中的问题可能打破征地活动中相关经济主体之间的利益均衡。我国农地产权的最大问题在于农地产权不清(石莹等，2007)。农地产权不清则导致产权主体缺位，而产权主体缺位必然导致人们争相攫取稀缺的经济资源(周其仁，2004)。此外，我国的农村经济组织具有政社合一性质。政社合一导致村长(或村委)的双重代理(裴小林，1999；陈剑波，2006)。在我国的征地制度和村委会组织制度下，是由村长代理被征地村民集团参与征地活动。因此，我国的征地活动中容易发生委托代理问题，即作为地方政府代理人的村长无视自己作为被征地村民代理人的身份，在征地活动中损害被征地村民的集体利益。具体如图1所示。在图1中，虚的双箭头表示被征地村民和村长之间虚假的委托代理关系。其虚假性在征地活动中表现为，政府与用地主体、村委会相互沟通之后，征地过程就悄然开始了。村长仅仅告知被征地村民一些简单的征地事项，以致被征地村民集团被排除在关键的征地程序之外。于是，地方政府支配了征地活动的全过程。这种政府主导的征地实践在一些地区导致了诸多征地利益冲突，以致被征地村民集团因为实际支付过低而频频上访。 　　 　　上述征地矛盾实际上是征地活动中的政府失灵问题，其中既有效率问题(过度征地)，也有公平问题(低价征地)。征地活动中的政府失灵问题不是我国特有的。在美国这样一个对私有财产严格保护的国家，土地征用权也存在着被滥用的现象(钱忠好，2004)。但是我国征地活动中的政府失灵问题有其特殊性，其根源可以归结为农地产权不清、地方政府的GDP崇拜和地方政府的土地财政，而其直接原因则是征地活动中村长的双重代理角色。现实中，村长作为政府代理人的身份取代了村长作为被征地村民代理人的身份。其结果是，市场元素被排挤出征地活动。政府支配了征地活动，征地补偿价格的确定变成了政府单方面进行征地补偿定价。这会提高地方政府的征地效率，但却存在过度低价征地的隐患。 　　我国征地活动中政府失灵问题的根源很难在短期内消除。其一，农地公有是社会主义中国立国之本。只要农地公有，则农地产权的模糊性就始终存在。其二，在我国中央与地方政府的分权化改革中，政绩评价和激励的制度设计确立了增长导向的主线，地方政府担负了企业家式创新者的角色(盖凯程等，2009)。因而，地方政府间的经济竞争必然存在，地方政府的GDP崇拜始终存在。其三，在我国的财政分权体系下，由于中央大税种的征收挤压，地方政府存在预算扩张冲动，地方政府向土地要财政的动机必然存在。基于以上国情，从村长代理这一直接原因着手，或许是解决征地活动中政府失灵问题的一条可行途径。具体而言，就是取消村长在征地活动中的代理人资格，让被征地村民集团和用地方集团直接进行征地议价。征地议价在一些国家或地区也是存在的。被征地村民集团和用地方集团分别找评估机构对被征地块进行价值评估，然后各自以此进行谈判。如果谈判不