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改革农村宅基地制度理由与思路 　　2008年中共中央十七届三中全会通过的《关于推进农村改革与发展的若干重大问题的决定》提出:“完善农村宅基地制度,严格宅基地管理,依法保障农户宅基地的用益物权。”这个决定第一次指明了农村宅基地改革的方向和目标,十分切合我国农村特别是大城市郊区的实际。当前迫切需要的是形成具体的政策法规,尽快加以落实。 　　 　　一、农村宅基地制度的变迁与评价 　　 　　(一)宅基地制度的演变 　　第一阶段:我国农村的宅基地与房产制度一直是“房地合一”,均属农民私有,一直延续到合作化和人民公社初期。 　　1956年农村实现了高级农业合作化,土地等主要生产资料变成合作社集体所有。当年以全国人大通过的《高级农业生产合作社示范章程》,仍然规定农民房屋的宅基地“不必入社”,同时提出“社员新修房屋需要的地基,……由合作社统筹解决。” 　　第二阶段:1962年中共八届十中全会通过的《人民公社工作条例修正草案》(即“六十条”),第一次宣布宅基地“归生产队所有”,“不准出租和买卖”;同时规定“社员的房屋,永远归社员所有。社员有买卖或者租赁房屋的权利”。 　　宅基地由农民私有变成集体所有是一个重大变革,农民没有精神准备。当时一些地方曾经发生砍树、卖房等混乱现象。为此中共中央于1963年3月20日专门发通知,要求各地对宅基地问题做一些补充规定,宣布了四条政策:(1)社员的宅基地,包括有建筑物和没有建筑物的,都归生产队集体所有,一律不准出租和买卖。但仍旧归各户长期使用,长期不变。生产队应保护社员的使用权,不能想收就收,想调剂就调剂。(2)宅基地上的附着物,如房屋、树木、厂棚、猪圈、厕所等永远归社员所有。社员有买卖房屋或者租赁房屋的权利。房屋出卖以后,宅基地的使用权即随之转移给新房主,但宅基地的所有权仍归生产队所有。(3)社员需建新房又没有宅基地时,由本户申请,经社员大会讨论同意,由生产队统一规划,帮助解决。……社员新建住宅占地无论是否耕地,一律不收地价。(4)社员不能借口修建房屋,随便扩大院墙,扩大宅基地,来侵占集体耕地,已经扩大侵占的必须退出。这就形成了现行宅基地制度“一宅两制、???地分离;无偿取得,长期使用”的基本框架。 　　第三阶段:1978年十一届三中全会以后,农村率先改革,农民迅速解决了温饱,20世纪80年代出现了建房高潮。但是,包干到户以后有些地方基层组织瓦解,出现了乱占滥用耕地、在承包地上盖房等问题。于是中央、国务院和全国人大从1981年起不断发文件、颁法律,强化宅基地的管理制度。内容包括:宅基地面积要有限额;一户只能有一处宅基地;申请宅基地要具备条件,符合规划,履行审批手续;出租出卖房屋的不能再申请宅基地;等等。这些规定,对于治乱是必要的,起到了规范管理、保护耕地的作用。 　　在此阶段,法律法规允许某些非农业人口无偿或有偿使用农村宅基地建房。如1988年修正的《土地管理法》第四十一条仍规定:城镇非农业户口的居民经过批准可以使用集体土地建住宅,但需参照国家建设征地标准“支付补偿费和安置补助费”。 　　第四阶段:20世纪90年代末市场经济大发展,城乡人口加速流动,某些非农业人口使用农村宅基地反而由允许变成了“禁止”,农宅流转政策出现了逆向调整。 　　1998年8月29日《土地管理法》修订时删除了上述第四十一条的规定。1999年5月国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》(国办发[1999]39号)则宣布:“农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建宅,有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地证和房产证。”2004年10月国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》提出:“禁止城镇居民在农村购置宅基地。”同年11月国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》 提出“两个严禁”:严禁城镇居民在农村购置宅基地;严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。2007年12月《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》再次申明“三个不得”:“农村住宅用地只能分配给本村村民,城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’。” 　　(二)农村宅基地制度的基本评价 　　第一,总的看,农村宅基地制度及其配套政策,在计划体制下和社会转型期,使农民获得了大体公平的住宅用地保障,实现了农民居者有其屋;形成严格的申请审批程序,制止了农地的乱占滥用;使管理大体有序有效,维护了农村稳定。这是应该肯定的。 　　同时必须指出,这个制度自身存在矛盾和漏洞,又同市场化、工业化、城乡一体化的现实发展不相适应,政策调整明显滞后,导致一批老问题和新矛盾的不断积累。 　　第二,现行制度本身的主要特征是:一宅两制,房地分离;无偿取得,长期使用。宅基地属集体所有,不能