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构建民族地区公共财政框架若干思考 　　构建公共财政基本框架是我国经济运行体制转型中财政制度创新和管理创新的必然要求，是建立和完善社会主义市场经济体制的重要标志。在少数民族聚居的地区构建公共财政框架，由于特殊的经济和社会特点，较一般地区有更大的困难和挑战性。同时，公共财政框架的建立，也为民族地区经济振兴提供了发挥后发优势的机遇，对全国经济的均衡协调发展具有重要的意义。 　　 　　一、民族地区公共财政框架的基本状况 　　 　　构建公共财政框架必须充分考虑自身经济发展状态。民族地区目前普遍存在经济质量不高的问题，主要表现在： 　　(1)三次产业结构不够合理，农牧业比重高，二、三产业落后。三次产业占GDP中的构成和比重明显失调。(2)企业竞争力不强。民族地区的企业仍表现为技术水平低，产品深加工不够，经济效益不高，缺乏市场竞争优势。(3)市场发育程度低。民族地区因其地理、历史等原因。市场发育较为迟缓，尤其是生产要素市场发育的不健全，使市场竞争机制和价格形成机制在促进生产要素合理流动，资源优化配置，引导结构调整方面的作用受到限制。(4)投资环境差。民族地区所处的地理位置大多为边、山、穷地区，自然环境恶劣，公共经济投入欠账多，基础设施相对落后。(5)财政收支矛盾突出。由于地方税收体系不完善，无主体税种、无税收立法权、无发债权，再加上民族地区支柱财源少、中央转移支付数额小、规费没纳入预算管理，因此，民族地区财政收入总量小，可用财力更少，很多地方是典型的“吃饭财政”。(6)人员素质低。民族地区特别是经济欠发达的民族地区普遍存在人才数量少，人才结构和分布不合理，外流严重。而现有人才。浮在行政事业单位的多，沉到基层、企业的少；了解一般性知识的多，掌握专门技术的少。 　　 　　二、构建民族地区公共财政框架的基本思路 　　 　　(一)科学构建民族地区公共财政支出体系 　　1　科学确定民族地区社会共同需要和公共支出范围 　　确定民族地区的公共支出方向应充分分析区情，考虑地方特点。民蕨地区公共支出的范围一般由以下几部分构成。第一，保障政权建设的支出。民族地区尤其要强调政权的稳定运转。但政权的运转，也存在成本问题、效益问题，需要公共财政在精简高效的前提下予以充分保障。第二，提供社会服务机构运行的经费。社会服务机构分为两类：一类是公益性事业，如基础教育、图书馆、博物馆、文物保护、基础科研等，财政应保证资金供应：另一类是半公益、半经营性事业单位，其创造的成果具有社会共同需要和私人需要的双重性，财政应采取定额或定向补助方式供应资金，其余由单位依法合理组织其收入。第三，保障基础产业发展和基础设施建设的支出。如公路、桥梁、铁路、电力、自来水、煤气、公交、市政、环保、农业水利工程等。这些基础设施建设和公共工程大部分属于半公益、半经营项目，建设周期长，投入高，虽有一定的市场化程度，但一般不能足额收费，应由财政核拨部分经费，经营单位依法组织部分收入。第四，提供社会保障的支出。这是长期以来政府缺位的主要领域，必须从根本上加以扭转。第五，保障少数民族特殊需要的支出。民族地区由于民族特点而形成特殊的公共文化需求，保护民族文化，发展民族事业，实现民族平等，促进各民族共同发展和共同繁荣需要财力支撑，但由于其特殊性，市场难以提供或难以充分提供，属于平衡失灵的领域，必须由政府负担。第六，政府提供公共服务所必需的政策性开支。这类支出基本是专一性支出，如各种返还、补贴、补助等，用于平衡区域差异和进行产业结构调整，是政府宏观调控的主要财力支出。 　　2　合理确定公共支出规模 　　在公共财政框架下，地方支出规模要受三方面因素影响。第一，保证地方公共财政职能的履行和地方社会共同需要的满足，是确定地方财政支出规模的基本依据。第二，公共支出规模要受公共收入规模的制约。第三，要考虑地方政治、经济和社会因素的影响。从民族地区发展的历史及现状上看，地方所能提供的财力一直不能很好地满足公共需求，同时民族地区公共支出需求又高于一般地区。实行分税制以来，民族地区公共支出占地方GDP的比重一直高于10％的全国平均水平。民族地区的公共支出中，包括大部分中央的体制补助、转移支付等收入，但尚不能满足各项支出需要，基层财政尤其困难。在公共支出规模下，民族地区财政支出控制在GDP的15％～17％左右，兼顾了需要与可能的矛盾关系，是较为符合实际的。 　　3　优化公共支出结构 　　优化公共支出结构。就是要合理、有效地分配财政资金，合理满足多层次、多样化的社会共同需要。按照地方财政支出职能，公共支出分为经济建设支出、社会服务支出、行政管理支出。在支出种类中，行政管理支出应当逐步减少，社会服务性支出的比重应当逐步上升。在经济性支出中，基础设施投资应逐步提高；在社会服务性支出中，用于科技、教育、文化、