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预算绩效管理、绩效评价与绩效指标的科学建设 （目录） 一、我们为什么要开展预算绩效管理? 二、绩效指标建设的科学规则 三、经常性支出的绩效指标 四、专项支出的绩效管理与绩效指标建设 五、结论 一、我们为什么要开展预算绩效管理? (一)什么是预算绩效管理？ (二)为何要开展预算绩效管理？ 1.它是政府改革的内在要求 2.它是公共管理科学化的必要内容 3.它是提高各级政府理财水平的现实要求 (三)有关名词辨析 1.绩效 2.绩效评价 3.过程与结果 4.考核与评价 5.绩效评价与财政监督 (四)绩效评价的原则与程序 1.绩效评价的原则 2.绩效评价的程序 3.绩效评价形式的讨论 本章结束，返回 (一)什么是预算绩效管理？ 今年3月，谢旭人部长在向全国人大报告中提出了加强预算编制管理，切实减少代编预算规模；狠抓预算执行管理，加强对预算执行的动态监控；强化财政资金管理，取消违规设立的各类专户；稳步开展预算绩效管理，提高财政资金使用效益；加快推进预决算公开，公布“三公”经费；严格财政监督，继续推进“小金库”专项治理等六项措施。预算绩效管理是新事物，也是其中之一，我们还缺乏经验。以下，我谈谈我的体会： 预算绩效管理简称绩效管理，指以绩效指标和事业成本为核心，以绩效目标、绩效拨款和绩效评价为基本环节的政府理财模式。 图1 预算绩效管理与绩效评价 战略目标 资金结算 1.绩效目标 (预算) 2.绩效拨款 (政府采购 国库集中收付) 3.绩效评价 (监督) 旧制度 1.绩效指标 2.事业成本 预算绩效管理的特点： (1)它既是理念，又是制度体系。作为理念，它以提高财政效率为出发点；作为制度体系，它要求按财政资金流程的三个环节设置机构，解决财政处室与部门联系过密的难题； (2)它基于公共委托代理和财政信息公开两个假定。这就是说：①整个制度是在财政信息公开的环境下，按信息化、扁平化、流程化、环节化要求运行；②以政府内部的财务、会计信息公开为条件；③体系以资金流为中心设计，按公共委托代理要求，将预算资金以外的财务管理事项，委托部门管理； (3)它实行严格的“收支两条线”管理。①重新分类行政事业单位，分为政府组织和非营利组织。②在管理上：政府组织收支全部纳入预算，收入上缴预算，支出由预算安排；对非营利组织采用“依法经营，政府补助，自负盈亏”的制度； (4)它以绩效评价为动力，以绩效指标和事业成本为核心展开。 (5)在预算编制上，它以“购买成本原则”替代需求原则。 可见，预算绩效管理既非绩效预算，也非一般的预算改革，而是制度创新，是服务型政府的核心制度之一。返回 续 “一项制度”指建立公共支出绩效评价制度，成为管理的基本环节，是传统管理没有的。因此，也有人称它为“绩效革命”。 总之，预算绩效管理是政府改革的内在要求，是服务型政府建设的不可或缺的环节。西方“政府再造”就是以预算绩效管理改革为中心开展的。 返回 2，它是公共管理科学化的必要内容 对预算绩效管理作用，有人说它能“节钱”，有人说“防腐”，这些我并不反对。但它能吸引各国政要眼球，说明有更重要的东西：公共管理科学化。 公共管理科学化是1887年由美国教授，总统W.威尔逊提出的。他认为，只要实现了政治与行政分离就能实现科学化，为此提出了政治/行政两分法。 但事实上，行政管理科学化是困难的，至少三个阻碍因素： (1)政府理财有某些天然弱点。 “预算是庶政之母”。就是说，先有财政，才有政府施政。美国国内收入局有句名言：“如果你能够追踪金钱的流动，就会找到真相。”因此可以说，财政效率是衡量公共管理科学化的标志。 然而，由于政府是“用人民的钱，为人民决策”，在图2决策的四种情况中，恰恰是效率最低的。赔不起支出的低效率与公共决策中易渗入个人功利因素有关。 (2)“过程管理模式”限制了决策的科学化。 在命令/执行模式下，政府追求过程的合法性，而不是结果的有效性；它会放大决策错误，产生资金浪费的可能；而层级化分工的模式下，极易导致机构臃肿，人浮于事。 图2 决策的四种情况 为自己决策 为别人决策 自己的钱 Ⅰ Ⅱ 别人的钱 Ⅲ Ⅳ (3)信息不对称阻碍了公共管理科学化。 包括政府与人民的信息不对称和部门间信息封锁。信息不对称是客观存在，会导致管理效率下降，而保密原则强化了这点，使决策有时不得不靠“拍脑袋”或“跟着媒体跑”，这就阻碍了公共管理科学化。 经过长期探索，人们发现信息公开+绩效管理可能是公共管理科学化的路径，理由是： ①绩效管理将财政资金与有效公共服务联系起来，解决了测量财政效率的方法论难题； ②它确立了结果导向管理，动摇了过程管理传统模式。 从这点说，预算绩效管理是实现公共管理科学化的重要路径。返回 3，它是提高各级政府理财水平的现实要求。