监督监管者程序控管思路下金融监管.docVIP

监督监管者程序控管思路下金融监管 　　摘要：金融市场在利益和风险的共同作用下运行，由此，金融监管法的发展遵循利益博弈和风险控制的制度逻辑，然而，传统的金融监管所强调的分权制衡却不足以保障金融监管的效率和有效性。金融监管程序有着兼顾程序自身的正当性及其指向结果的有效性的价值理性，这种执法程序以提高金融监管的质量为价值取向，有别于司法程序的价值理性和制度安排。金融监管程序规则引入绩效指标来评价金融监管的质量，不仅可以防止监管者做坏事，而且能够避免监管者不作为。 　　关键词：金融监管；监管者；金融风险；分权制衡；程序管控 　　中图分类号：DF438.7　文献标识码：A　文章编号：1008－2972(2011)01－0105－08 　　 　　有关金融监管的研究一直是经济法理论领域的热门主题，然而，经济法学界对于金融监管的研究却甚少从程序法的角度着手。经济法具有集实体法与程序法规则于一体的自足性，因此，从程序控管的视角来研究金融监管问题，不拘泥于经济法理论领域现有的研究成果为基础，有助于实质性改进金融监管的效率和有效性。本文基于程序控管的法学思路研究金融监管，力图论证这一观点：借助程序控管可以实现对监管者的监督，从而达到防止监管者做坏事、促使监管者做好事、避免监管者不作为等目标。传统上，金融监管最可能出现的问题是监管者做坏事，然而，现代金融监管更常出现的问题却是金融监管者不作为。 　　以2008年的全球金融危机为例，这次由美国次贷危机引起的金融危机之所以影响甚巨，金融监管不作为可以说是最主要的制度诱因。自从美国次贷危机爆发后，很多学者都撰文指出金融监管缺位是导致这次金融危机发生和恶化的根本原因所在。一般认为，美国资本市场的两大优势在于创新能力和在投资者之间广泛分散风险的能力。有学者指出，“金融监管体系存在法律漏洞是酿成危机的重要因素，法律长期缺乏对金融技术与制度创新保持协调发展的规范是酿成危机的关键性因素”。笔者认为，金融监管的最终目的是解决市场失灵问题，导致金融市场失灵的主要原因是金融创新破坏了金融秩序，其中最缺乏的是金融监管??序规则。其实，金融创新实际上并没有创造新的风险，也没有扩大原来的风险。美国次贷危机“是由玄妙的衍生工具、疏忽的监管者和轻浮的投资人共同造成的”，“本次危机在许多关键指标上与国际金融危机史上的经典案例存在令人惊讶的相似之处。” 　　金融业本身就属于特殊的高风险行业，由此，金融监管法的发展遵循利益博弈和风险控制的制度逻辑。然而，传统的金融监管所强调的分权制衡却不足以保障金融监管的效率和有效性，程序控管之于余融监管具有重要的制度价值。当前程序法理论研究较多关注司法程序，却没有对执法程序给予充分重视，特别是经济法中的监管程序。无论是从应对金融危机的现实必要性还是推动经济法理论发展的可行性来说，程序管控都非常重要。 　　 　　一、金融监管权分立制衡的制度安排 　　 　　当金融风险累积到一定程度，就会爆发金融危机。因此，监管者对金融业是否监管以及如何监管至关重要。金融监管是在金融业发展到一定程度的基础上产生的，其最终目的是为金融经营者提供公平竞争的环境，控制金融风险，保护存款人和投资人的合法利益，保证金融市场的稳定。监管者通过制定规则的方式监管金融市场，所谓规则，其实不过是现行监管政策的外在表现，它“将尚未发展完善的规范性判断转换成文字形式”，“规则的制定标志着政策由个人意愿转向公众期望”，是“政策制定过程的高潮部分”。金融业从诞生之初混沌一体的状态，发展到分业经营，继而慢慢发展到混业经营，潜藏其中的是控制当时的制度外金融风险的必要。典型者如美国，20世纪30年代经济大萧条促使美国国会颁布《割拉斯－斯蒂格尔法》(特指《1933年银行法》中规范政府与银行业关系的那部分条款)，率先确立了影响全球的金融业分业经营的基本制度。随后，在利益驱动下，分业经营不断突破，最终促使《金融服务现代化法》的颁布，并奠定了金融业混业经营的基本框架。“以法律制度和规则为中心，力求语境化地理解任何一种相对长期存在的法律制度、规则的历史正当性和合理性。”某种程度上说，金融业分合交替的发展趋势几乎是全球一致的。金融监管在金融业分合交替中发展，不断博弈、调适，并取得均衡。在金融渐趋混业经营的背景下，金融监管不作为问题日益突出。 　　金融风险累积到一定程度就会诱发金融危机，而金融危机往往成为金融监管发展的契机。金融监管缺位被认为是次贷危机发生的制度诱因，由此，导致经济大萧条以来最重要的金融监管框架的重构，并对美国金融法的发展带来深远影响。在一定意义上说，金融监管体制改革，既可以增强美国资本市场的竞争力，又可以保护消费者的利益，并维持金融市场稳定。美国财政部部长保尔森2008年3月发布《现代化金融监管架构蓝图》，重点提出短期、中期和