省以下财政体制改革经济学思考.docVIP

省以下财政体制改革经济学思考 　　摘 要：在当前县乡财政危机尚未得到完全解除的今天，许多专家学者提出了自己的意见，省管县作为经济强省浙江的特色制度创新，得到了许多人的首肯，认为应该在全国普遍推行，而是否应该如此，笔者认为还需谨慎把握。? 　　关键词：省管县；市管县；政府职能? 　　中图分类号：F20 文献标识码：A文章编号：1672-3198（2008）06-0291-01?? 　　 　　1 市管县的利与弊? 　　 　　1.1 市管县的历史沿革? 　　所谓“市管县”体制，就是由地市级的城市政府领导县级政府的管理体制。目前在全国普遍实行的“市管县”体制是于1983年在江苏省首先付诸实施的。江苏省正是改变了先前人为制造的城乡分离、市县分治的体制，苏南地区的城市工业才得以顺畅地向农村辐射，初步形成了城乡互动、以城带乡的格局，为经典苏南模式的形成提供了制度保障。回顾二十多年来江苏市管县体制的实践，整体来说，相对于之前实行的地区、专区体制来说，它的积极效应要大得多。? 　　1.2 市管县的历史意义? 　　（1）城乡同建、共同发展。? 　　（2）发挥了中心城市对农村发展的带动作用。? 　　（3）增加了市域规模和经济总量，有利于在更大范围内集聚和配置生产要素；有利于形成以中心城市为核心、以市域为腹地的城镇体系；有利于中心城市自身的发育、成长、壮大，从而辐射和带动区域经济社会的发展；有利于城乡重大基础设施的统一规划和建设，从而实现区域发展格局的优化。? 　　（4）实现了城市和农村的优势互补。? 　　1.3 市管县的体制内涵? 　　“市管县”体制的形成主要通过以下几种途径：一是“地市合并”，即将地区行署与该行署驻地的地级市合并，建立新的地级市政府以领导周围各县。二是“划县入市”，即将周围地区一定数量的县划归地级市政府领导。三是“撤地建市”，即将该地区原来没有地级市，现将地区行署机关撤销，或将某一县级市升格为地级市，或在行署机关的基础上建立地级市政府机关，并由新建的地级市领导周围各县。? 　　在市管县体制创设初期，市级行政机构将汇集下级和本级的各种资源，形成一个资源中心，因此狭义的市区本级将首先受益，并导致城乡差距进一步拉大，随后，随着中心建设的完善，资源将再次扩散出来，形成一个资源先收敛后扩散，城乡差距先扩散后收敛的过程。? 　　1.4 市管县的局限性? 　　（1）增加了行政机构，扩编了行政人员。在先前地、市分设的情况下，城乡行政领导机构分别以工业或农业为重点，管理目标单一、集中和统一。而市管县的行政管理必然是亦工亦农的城乡合治体制。这种体制基本上是以原地级市政府机构及其组织体制为基础，同时补充和扩大一些专事农村行政管理的部门，组成一个专门从事农业与农村管理的行政系统。同样，一些县改市或由县级市升级合并地区行署的市管县体制则在原有农村或农业部门班子的基础上增加部门，形成一个适应城市公共管理的行政系统。? 　　（2）增加了预算管理级次，提高了管理成本。市管县导致目前国家按五级行政机构运行，即中央、省、市、县、乡。政府行政管理中间层次过多，一方面信息传递的速度降低，容易导致信息失真，影响政策上传和下达；另一方面，过分的分权使得权力的制衡泛滥，降低了管理效率。? 　　（3）阻碍县域经济的发展，演变成“城市中心主义”的极端，许多市视所辖县为附属行政单位，“市卡县”“市刮县”层出不穷，同时，城市的中心辐射作用未能完全惠及农村。? 　　1.5 市管县的发展方向? 　　就中国改革开放20多年来的实际来说，市管县体制实验、确立、推广是一个必然的过程，有其存在的合理性及积极意义，在密切城乡关系、加强城乡合作、促进城乡一体化等方面起到了积极的推动作用。但我们不能因为其具有某个特定时期或特定阶段上的积极意义而忽视其给中国政治体制特别是行政区划体制带来的消极影响。在未来中国的城乡差别很小，且市场经济充分发育之后，市管县体制必将失去其存在的价值。从长远来看，撤销市管县体制势在必行。财政部财政科学研究所所长贾康表示，未来财政体制改革的远景是，按照中央、省、市县三级，扁平化架构来安排财政分税分级的体制，并以此进一步带动中国行政架构的改变。 由此可见，废地撤市乃是长久之计。? 　　 　　2 省管县的可行性思考? 　　 　　2005年7月12日，在中国改革高层论坛上，国家财政部副部长楼继伟公开表示，要扩大推行省管县财政体制试点范围。随后温家宝又在全国农村税费改革工作会议上允诺“具备条件的地方，可以推进省直管县的试点”。随后部分省份开始进行试点。这场革命肇始于浙江，浙江省地域狭小，资源匮乏，在1994年分税制改革时，该省毅然决定继续实行省管县，同时，省对县不分税，超收分成。以上财政体制使得全省一盘棋，宏观调控能力强，调控余地大