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统筹城乡养老保险制度困境及对策分析 　　◆ 中图分类号：F320 文献标识码：A 　　内容摘要：在城乡一体化建设的要求下，河北省统筹城乡养老保险制度的工作有了很大进展，但还面临着城乡不同养老保险制度发展不平衡、缺乏可转移性和制度间缺少衔接性等社会保障体系内问题。在社会保障体系之外，户籍制度障碍、传统养老方式保障功能弱化及城乡、地区间经济发展水平差异较大等困境也影响着统筹城乡养老保险制度的进程。本文在分析困境的基础上，提出了几点对策。 　　关键词：养老保险制度 城乡统筹 困境 　　 　　统筹城乡养老保险体系面临的困境 　　 　　（一）社会保障体系内障碍 　　社会保障体系内障碍主要是指城镇养老社会保险与农村养老社会保险相互分割治理、互不衔接而形成的制度一体化障碍（曹信邦，2006）。目前，河北省覆盖城乡的养老保险体系包括企业职工养老保险（含农民工养老保险）、机关事业单位工作人员养老保险、城镇居民（含灵活就业）养老保险、农村居民（含失地农民）养老保险等。但这种分人群而实施的不同制度发展很不平衡，而且制度间缺少衔接性，不能适应现代劳动力市场的建立和城乡统筹发展的要求。具体如表1所示。 　　近年来，城镇养老保险体系的覆盖面扩大速度加快，私营企业职工及其他自由职业者参保的积极性不断提高，但农民工参保的比例呈下降的趋势。2008年末，河北省参加城镇企业基本养老保险社会统筹的人数为708.16万人。其中，私营企业职工65.40万人、农民工29.87万人。河北省企业离退休人员月人均养老金为1177元，其中退休人员1141元，已达到全国平均水平；而农村社会养老保险的发展却停滞不前，到2007年底，河北省参加农村社会养老保险人数为258万人，仅占全省4400万人农村人口的6%，领取养老金人数为18.5万人，仅占农村人口的0.4%。从农村养老保险覆盖的人群构成看，主要是富裕地区农民、教师、村干部和外出经商农民；河北省11个设区市和绝大部分县（市）政府都出台了被征地农民社会保障的实施意见或办法，以养老保险为主要内容的被征地农民基本生活保障制度已在全省初步建立。不过，还是存在因一些失地农???对养老保险制度的不信任、短视或其他原因而导致的参保积极性不高等问题。 　　 　　因此，现有养老保险制度的覆盖面还很低，尤其是广大农民还没有被纳入到社会养老保险体系中去。不同群体养老保险制度的运行模式区别较大，且缺乏有效的衔接和转移机制。并且，包括城镇企业职工养老保险在内，养老保险基金的统筹层次较低，不利于基金互济性和应有保障能力的发挥，从而极大地阻碍了城乡统筹养老保险体系的构建。 　　（二）社会保障体系外障碍 　　1.户籍制度。统筹城乡养老保险就要打破横亘在城乡之间的壁垒，而城乡壁垒存在的症结在于导致城乡隔离的户籍制度。 　　近年来，河北省户籍制度改革有了较大程度的进展，农民落户城镇的基本条件不断放宽，城镇化进程加快。这推动了农村富余劳动力的转移，在增加农民收入的同时，也为城镇养老保险制度的发展提供了有利条件。但从实际实施效果看，并没有达到农村人口向城镇集中和城镇化发展水平提高的理想预期。2008年河北省城镇人口达2928.43万人，城镇化率达41.90%，比上年提高1.65个百分点，但是仍然低于同时期全国平均水平（45.68%）。并且，区域城镇化发展的不平衡是河北省城镇化进程中存在的突出问题。另外，作为全国第六人口大省，河北省农业人口的绝对数量较大，乡村人口居全国第4位。2008年末，河北省3725.66万就业人员中，第一产业占1481.37万人，为全省就业人数的39.8%；第二产业为1170.06万人，占31.4%；第三产业1074.23万人，占28.8%（河北省2008年国民经济和社会发展统计公报）。 　　长期以来，城乡差距不断拉大，很大程度上是劳动力市场的城乡分割所致（蔡、林毅夫，2003）。而各级政府针对城镇弱势群体就业的优惠政策和一系列保护城市下岗职工再就业措施，在某种程度上又排斥了大批需要流动到城市的农村劳动力（林梅，2007）。带有歧视或限制农民工在城镇就业的种种规章制度，客观上增加了农村劳动力进城就业的难度和就业成本，影响到自由流动和城乡一体化的劳动力市场的建立，而且还抑制了农民工参保的意愿和积极性，致使大部分工作、生活在城镇的农民工却长期游离在社会养老保险制度之外。 　　2.传统养老保障功能的弱化。2007年，河北省人均常用耕地面积为0.085公顷，低于人均0.1公顷的全国平均水平。但从农民家庭平均每人纯收入构成来看，第一产业人均为1721.38元，第二产业人均172.46元，第三产业为355.83元，其他转移性和财产性收入为289.43元（河北经济年鉴2008）。第一产业是河北省农民收入的最主要来源。但由于从事