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试论我国城乡二元土地制度弊端与对策 　　◆ 中图分类号:F019 文献标识码:A 　　内容摘要:我国城乡二元土地制度加深了城乡二元结构分化,扩大了城乡差距,造成了城乡之间的巨大隔阂和农民土地权利弱化、农民利益被侵害、加速耕地流失,激化了社会矛盾;形成巨大的利益级差与租金空间,为腐败创造了机会。必须改革城乡二元土地制度、土地征用制度与土地储备制度,取消二元土地市场,建立城乡统一的土地使用权转让市场,保证城市居民与农民享有“同地、同权、同价”的土地权利。 　　关键词:二元土地制度 二元土地市场 土地权利 同地同权同价 　　 　　我国城乡二元土地制度的法律基础 　　 　　我国《宪法》规定土地实行国家所有和集体所有两种所有制形式。“城市的土地属于国家所有;农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有,宅基地和自留地、自留山也属于集体所有。国家为了公共利益的需要,可以依据法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。”同时,《土地管理法》规定:“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”;“建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续”。 　　宪法、土地管理法与其他土地法律一起构成一个土地法律体系,形成了我国城乡土地二元制度的基本格局,即以土地二元所有权制度为基础,以土地二元使用制度和土地二元征用制度为主要内容,以政府垄断为重要特征,辅以二元土地交易市场和二元土地价格,形成了一个对城乡格局产生重大影响并体现和反映中国特有的二元结构的城乡土地制度。 　　在土地资源城乡“二元”分割的管理基础之上,我国政府对土地的使用和配置进行了严格的管理,对土地资源实行了高度集中的严格管制,形成了国家对于城市建设用地一级市场的垄断;??农用地转为非农建设用地,必须通过国家的征收或征用,从而形成了国家与地方政府对农用地征用的垄断。可见,在这种土地二元结构之下占有最终的支配权和“终极所有权”的是政府,这是我国城乡二元土地制度的一个极为重要的特征。 　　 　　二元土地制度下城乡居民的不同土地权利 　　 　　在我国二元的土地制度和二元的土地法律体系下,民众的土地权利被摒除在土地城市化之外。在法律上,农村土地集体所有权与城市土地国家所有权处于完全不平等的地位,这是导致农地产权残缺的重要因素。城乡土地市场被人为地隔离,形成城市土地市场与农村土地市场界线分明的两个不同的市场体系,这对于拥有农村土地使用权的人很不利,也使城市土地市场的效率低下,并且造成了城市和农村不同的土地权利体系。一般说来,城市土地所享有的权利比农村土地要多和更充分,农民土地受侵害的几率与损失也要比城市居民大很多,因为城市居民可以得到较好房屋安置或经济补偿。 　　农民作为集体组织的成员,平等地拥有对集体土地的所有权,但并不能按份分割农地的所有权。《土地管理法》和《农村土地承包法》虽然向单个农户提供了30 年土地的承包权,但只限于农业用途,不能进行土地交易或将土地抵押融资,只是一种残缺不全的权利。市场经济是建立在契约之上的,产权的明晰是契约得以签订、履行的基础,既然没有明确农民的土地产权主体地位,他们就不是法律意义上的“卖家”, 就没有决定卖与不卖的权力,而且现实中还经常出现在农民不知情时土地被村干部出卖的情况。 　　城市居民所处的境况又不同,虽然城市土地属于国有,但居民的房产私有权已经被法律确认,在非公益项目的拆迁中,地方政府无权动用强制性手段进行征用,作为拆迁人的开发商和作为被拆迁人的居民应该是一种平等的民事法律关系,但在现行法规中,双方并不是一个平等的关系,作为城市居民而言,仍然没有选择卖与不卖的权力。原来的拆迁条例不强调被拆迁人的意愿,无论被拆迁人意愿如何,都与政府是否批准拆迁并无关系;条例为被拆迁人安排的可以通过行政裁决和行政诉讼解决的问题只限于“拆迁补偿安置”,而不涉及被拆迁人是否同意出卖自己的私有房产而接受补偿安置,如果不能和开发商达成协议,或者是在规定的期限内拒绝搬迁,等待被拆迁人的就将是强制拆迁,从而上演了各种因强制拆迁而引起的人间悲剧,甚至造成被拆迁人自焚、自杀等血淋淋的惨案。 　　 　　城乡二元土地制度的弊端 　　 　　农民土地权利弱化。政府对土地一级市场的垄断,使得土地征用过程和由此产生的补偿对农民极为不公平,这也是当今中国引发社会不满的一个重要原因。这造成他们不能分享自己的土地在城市市场所产生的增值收益,也不