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财政分权下减贫政策研究 　　◆ 中图分类号:F810.7 文献标识码:A 　　内容摘要:政府有效的减贫政策需要考虑财政支出和财政收入两个方面,地方政府的信息优势要求财政支出分权,地方经济发展的不平衡要求财政收入集权,由中央政府通过转移支付为地方政府提供均衡的减贫支出需求。因此,“财政支出分权、财政收入集权”的部分财政分权模式更适应于政府的减贫工作。改革开放后,中国的财政分权实践以1994年的分税制改革为标志,可以分为完全财政分权和部分财政分权两个时期,通过实证研究对比两种模式下政府的减贫绩效,部分财政分权优于完全财政分权。 　　关键词:完全财政分权 部分财政分权 减贫 　　 　　财政分权与减贫问题研究文献概述 　　 　　上世纪80年代以来,发展中国家广泛的财政分权实践以及同时期快速的经济增长使得人们开始关注财政分权问题,研究主要集中于财政分权与经济增长的关系,也有部分文献研究了财政分权对环境保护、社会保障以及政府腐败等问题的影响。贫困问题是发展中国家面临的普遍问题,财政分权是否对政府减贫工作有积极的影响值得关注,然而,关于财政分权与减贫的研究还较为缺乏。 　　传统财政分权理论阐述了地方政府提供公共产品的效率优势,Oates(1993)等认为这种效率优势可以动态化为经济增长,从而促进了经济增长。但是,也有学者对此作用过程提出了一些质疑,实证研究同样存在着不一致的结论。然而就中国的财政分权实践而言,多数学者还是认为财政分权显著促进了经济增长(林毅夫、刘志强,2000)。一般来说,经济增长是解决贫困问题的直接途径,如果财政分权可以促进经济增长,那么在一定程度上对减贫也有促进作用。但是,由于经济增长衡量的是社会整体状况,而减贫却只考察社会收入处于最低层的部分人群,因此,经济增长并不能反映减贫的全部内容,财政分权对减贫的影响需要单独进行研究。 　　目前关于财政分权与减贫的研究仍然处于初级阶段,已有的文献主要偏重于政治和制度分析,缺乏比较系统的理论研究,实证研究也主要集中于特定的反贫困项目。M. Govinda Rao(1998)研究了越南的财政分权与减贫工作现状,认为地方政府财力不足,需要中央政府通过一??性转移支付和特别转移支付相结合的方式来保证地方政府减贫支出需求。Von Braun等(2002)分析了影响减贫绩效的环境制度条件,认为相关研究需要同时考虑政治分权、财政分权和管理分权,以及不同国家的具体情况和分权政策的类型。Johannes Jutting等(2004)总结了19个国家财政分权与减贫的关系,认为在一些制度基础较差、政治冲突严重的落后国家中财政分权可能加剧贫困的发生。Galasso and Ravallion(2005)实证研究了孟加拉国一个特定的减贫项目――粮食教育计划,分析了分权减贫政策下目标人群发生扭曲的影响因素。 　　本文从财政支出和财政收入两个方面系统分析财政分权对减贫的可能影响,确定适合减贫的财政分权模式,并根据中国的财政分权实践进行实证研究。 　　 　　财政分权与减贫的理论分析 　　 　　政府的减贫工作可以分为两个层次:首先是保证贫困人口的生存问题,即提供贫困人口生存所必需的最低物质消费,包括食物、水等;其次是提高贫困人口素质,创造机会和条件使有劳动能力的人通过自身努力摆脱贫困状态,从而不依赖于政府的救济。前者可以通过政府保障性公共支出对贫困人口进行直接补助,而后者则需要政府根据贫困地区以及贫困人口的具体情况,分析贫困产生的原因以提供针对性的公共服务,包括公路、桥梁、电力、灌溉等基础性公共服务,科技推广、信息咨询和信贷政策等经济性公共服务,教育、医疗、社会福利和环境保护等社会性公共服务。 　　传统财政分权理论强调了地方政府的信息优势,忽略了中央政府提供公共服务时的规模优势和技术优势,因此,合理的财政分权需要根据公共服务的性质对中央政府和地方政府的优势和缺陷进行权衡。中央政府和地方政府提供公共服务时的优势和缺陷具有互补性,前者具有规模和技术优势,但是缺乏对地方具体情况的了解,统一的公共服务会与地方的实际需求产生偏差,后者恰好相反。根据Faguet(2002)模型,当公共服务对地区差异不敏感时,中央政府统一提供公共服务的规模和技术优势必然大于地方实际需求的偏差,由中央政府提供公共服务的效率更高;反之,则由地方政府提供公共服务的效率更高。 　　根据政府减贫工作的两个层次,对于基本的生存需求,由于贫困人口个体间差异较小,地区间差异与该地区贫困人口数量直接相关,不需考虑地区间的其他差异,由中央政府负责该层次的减贫工作以发挥其规模和技术优势。对于贫困人口的发展需求,由于各地区产生贫困的原因各不相同需要具体分析,一些山区可能因为基础设施落后、生产力低下,一些边疆地区可能因为地广人稀而缺乏