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财政分权改革与国有企业改革比较分析 　　摘要：我国的财政分权改革与国有企业改革在改革的起因、内容及最初结果等方面有很大程度的相似性，但国有企业改革最终进行得比较彻底，而财政分权改革却走了“回头路”，这体现为中央财政集中度的提高。笔者通过对比分析，对这一现象的成因给出理论解释并进行实证检验。 　　关键词：财政分权；国企改革；中央财政集中度 　　作者简介：李森(1971-)，男，山东曹县人，山东财政学院财税与公共管理学院副教授、硕士生导师，山东大学博士研究生，主要从事财税理论与政策研究；孙红霞(1981-)，女，山东济宁人，山东财政学院硕士研究生，主要从事财税理论与政策研究。 　　中图分类号：17810．2　文献标识码：A　文章编号：1006-1096(2008)03-0117-04　收稿日期：2008-01-10 　　 　　国有企业改革和政府问财政关系的改革都涉及相同的问题――分权。虽然二者属于不同领域，前者为私人经济部门的改革，后者则为公共经济部门的改革，但二者都与政府特别是中央政府的偏好及政策选择有直接关系。目前，在我国国有企业改革已经取得明显成效的背景下，考察一下国有企业改革的进程，并将其与财政分权改革的进程加以对比，有助于我们认清财政分权改革性质及改革路径的特殊性，进而有助于对我国近年来中央财政集中度不断提高的现象给出合理解释。 　　 　　一、财政分权改革与国有企业改革逻辑的相似性 　　 　　第一，起因相似。二者都是在计划体制下高层政府采取集权做法导致经济绩效下降，高层政府承受巨大经济压力的背景下，作为缓解高层政府的经济压力的手段而进行的改革。我国以往的计划经济体制是一种财政主导型的经济体制。经济和社会发展要求财政支出不断增长和扩张，但计划体制下经济增长方式的粗放型特征决定了国家投资所创造的效益和财政收入相对萎缩，财政收入的增长难以满足日益扩大的财政支出需求。随着财政收支缺口的日益扩大，国家在履行社会契约所赋予的责任和职能方面越来越吃力(谷成，2007)。同时，与其他国家相比，我国经济增长所付出的代价非常高昂。按单位国内生产总值计算的能源、钢材消耗和???需运输量，分别超过其他发展中国家63.8％～229.5％、11.9％～122.9％和85.6％～559.6％。反映经济增长代价高昂最重要的指标总要素生产率增长也十分缓慢。在1952年～1981年间，即便采用最有利的假设，中国的总要素生产率年均增长也仅为0.53％，而19个发展中国家的平均数为2.0％，12个市场经济国家的平均数则为2.7％。从城乡居民消费水平的变化来看，在长达20多年的时间内，人民生活水平改善甚微。以1952年不变价格计算，全国居民消费水平指数、农民消费水平指数以及城镇居民消费水平指数仅仅从1957年的122.9、117和126.3增加到1978年的177、157.6和212.6(林毅夫，1994)。 　　 　　在这样的背景下，高层政府主要是中央政府迫于经济压力，被迫进行改革。改革的主要内容，一是在私人经济部门向企业放权，赋予企业一定的经营自主权，允许、鼓励非公有制经济成分发展；二是在公共经济部门内部由中央向地方、由高层政府向基层政府分权，在财政体制方面体现为推行财政包干体制。政府向企业放权主要出于增强企业活力、实现经济增长和收入增加及缓解自身所面临的沉重压力的考虑；而公共经济部门的分权则一方面是为了与私人经济部门的改革保持协调(在企业按照行政级别隶属于不同层次政府的前提下，由政府向企业放权自然也就意味着由高层政府向基层政府放权)，另一方面，高层政府则希望通过这种放权来调动地方当家理财的积极性，以达到增加财政收入、减轻财政压力的目的。 　　第二，改革内容相似。政府为了调动企业积极性，强调企业所有权和经营权的分离，对国有企业推行了各种形式的承包经营责任制，在收入分配上向企业倾斜，扩大了企业留用的利润份额；财政分权改革则表现为中央为调动地方政府的积极性而推行了多种形式的财政包干体制，政府间收入分配明显向地方政府倾斜，中央财政收入占财政总收入比重下降(见表1)。 　　第三，最初的改革都未能取得理想效果。政府对国有企业推行的承包经营责任制，虽然刚开始收到调动承包人积极性的效果，但逐渐暴露出包盈不包亏、拼机器、拼设备等短期行为，承包制的弊端随着时间推移暴露得越来越明显。而财政包干体制实际是在处理政府间财政分配关系时模拟政府对国有企业所推行的承包经营责任制，是中央对地方搞承包。虽然制度推行初期也收到了调动地方政府积极性的效果，但也暴露出一系列包干体制下所难以解决的问题，比如，地方利用自己的信息优势挖挤中央收入；地方致力于发展价高利大产业，导致地区之间产业结构趋同；地区封锁日益严重，妨碍统一的全国市场的形成，不利于发挥地方的比较优势；地区