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重大灾害事故中遗属社会保障比较研究 　　摘要：通过对若干主要国家的比较研究发现，面对重大灾害事故时，工伤保险和养老保险可形成重要的、有机的应对组合，较为妥善地解决遗属的长期生活保障问题。中国可借鉴国际经验，扩大养老保险和工伤保险等社会保险的覆盖面，完善工伤保险、养老保险遗属补偿制度，明确遗属待遇是社会保障制度减灾和重大灾害事故风险补偿的重要机制之一。 　　关键词：社会保险；重大灾害事故；遗属补偿 　　中图分类号：F840 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2011）09-0089-04 　　 　　一、引言 　　重大灾害主要指造成重大人员伤亡、重大财产损失、重大生态环境破坏和对全国或一个地区的经济社会稳定、政治安定构成重大威胁和损害、有重大社会影响的、涉及公共安全的事件。近年来，日本大地震及核事故、“九?一一”恐怖袭击、疯牛病、SARS等重大灾害不断，全球已进入风险型社会。在应对频繁发生的巨灾中，各国逐渐认识到遗属保障问题的重要性，把遗属待遇看作是社会保障制度减灾和巨灾风险补偿的重要机制之一，遗属津贴给付的制度设计也就被看作是社保制度的一项核心内容[1]。Daniel Mont（2002）就认为，美国“九?一一”恐怖主义袭击事件引起了人们对两项社会保险项目的极大关注和重新审视，一个是工伤保险，另一个是养老、遗属与残障保险（The federal old-age， survivors and disability insurance，OASDI，又称“养老保险”）。它们都是在雇员死亡时向遗属支付补偿待遇的资金来源。美国在经历卡特琳娜飓风及洪水灾害后，社会保险为60多万人士提供了及时和长期的各种保障支持（James R. Copland，2005）。 　　中国目前的重大灾害事故风险管理是由国家财政支持的政府主导型模式，社会机制和市场机制尚未发挥应有作用[2]。中国重大灾害事故风险的补偿多采取财政补贴、救济和捐赠等方式进行，在这种模式下，重大灾害风险往往给政府财政预算构成较大冲击，况且财政往往只能提供灾后的基本补偿，仅依靠财政补助难以给予灾民长期生活保障，其中遗属们由于家庭就业成员去世，失去了重要的经济来源，甚至遗属们本身也可能因灾害而受到残障困扰，更易于在生活上陷入极度的困顿之中，成为一种普遍而长期的社会问题。 　　二、面对重大灾害事故的遗属社会保障问题 　　（一）遗属待遇是社保制度减灾的重要机制 　　从社会保障制度模式来看，不同的模式能够明显地影响其社会保险制度重大灾害补偿机制的发挥。欧美许多发达国家社会保障制度历史比较长，都有关于职工工亡后遗属津贴的相应立法，支付渠道主要依靠社会保险制度，也有个别国家主要依靠社会救助制度。 　　W. Holzer（1999）和Michael G（2006）等观察到，当重大灾害事故发生后，各国社会保障法对遗属补偿方式实施着各自的相关法律，德国、法国等欧洲国家的社会保障法对保障遗属的生活、抵御重大灾害事故风险具有不可替代的作用，社会保险和社会救助提供的帮助力度有很大不同。 　　在美国，通常情况下工伤保险大多是向工伤雇员支付现金补助（暂时伤残或永久伤残津贴等）和医疗补助，而养老、遗属与残障保险的功能则是向退休者支付退休金。但养老、遗属与残障保险同时又是美国家庭保护计划，它为那些伤残或死亡的雇员的家庭提供伤残或遗属保障金以部分替代家庭收入的减少，在社会保障计划受益人中，超过30%的是领取伤残或遗属保障金，而这部分的支出也占养老保险计划总支出的30%以上[3]。当不可预期的重大灾难降临到家庭时，两项计划均又具有共担风险、保障家庭收入的连续性的功能，如工伤保险和养老保险都能向遗属提供遗属津贴。通过“九?一一”事件，许多美国人开始认识到，在遇到重大灾害事故时养老保险应该不单单是参保人本人的退休计划，工伤保险也应该不单单是针对工伤雇员本人的补偿计划，它们还应建立起为参保者的遗属及其残障问题提供“家庭保护”的机制，这一机制在关键时候将发挥巨大作用，尤其对于那些单亲家庭来说甚至可以挽救整个家庭。 　　个别国家中，突出强调以社会救助为主来应对重大灾害事故，相对而言，社会保险的补偿功能十分有限。例如，在澳大利亚，当重大灾害事故发生后，社会救助在遗属补偿中起到重要作用，而社会保险所发挥的作用较为有限；并且社会保障制度中来自于国家财政的社会救助在整个社会保障制度中起主导作用，社会救助经费开支占社会保障开支的90%以上[4]。 　　（二）重大灾害事故对社会保险基金的冲击影响 　　遗属津贴相关的社会保险项目主要有养老保险和工伤保险，重大灾害事故对两者的影响有较大的区别。Michael G. Faure（2006）根据美国“九?一一”事件，提出统筹层次越高（如养老保险基金），基金受到影