海关治理体系重构的制度性框架_兼论治理框架下海关监管职能与服务职能的协同创新.docxVIP

海关治理体系重构的制度性框架———兼论治理框架下海关监管职能与服务职能的协同创新张泰恒*要:推进国家治理体系和治理能力现代化是党的十八届三中全会确定的全摘面深化改革总目标。海关作为国家的进出关境监督管理机关，在重构治理体系，从管理向治理转变的过程中，迫切需要探讨其治理结构体系及其管理机制转化问题。本文从管理到治理的内在逻辑关系入手，将治理体系重构定义为政府、市场、社会权力边界的重塑和权力关系的重构，并通过分析海关具备的监管和服务两种相互独立的职能在权力关系重构中的定位，提出海关在治理体系重塑过程中的治理框架，以及该框架下监管职能和服务职能两者间的协同创新的实现途径。关键词:海关治理框架;监管职能;服务职能;协同创新《中共中央关于全面深化革若干重大问题的决定》最大亮点是将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标，这是中国共产党在重大决策中首次正式提出治理的概念。简单的“治理”二字，却标志着从管理向治理的转变，意味着政府、市场、社会权力边界的重新划分。这就要求全面深化改革的重点必须放在国家机关、政府部门职能转变上，这样的改革必然使得政府部门面临着一系列新的权力结构的调整和管理机制的创新。海关作为国家的进出关境监督管理机关，在重构治理体系，从管理向治理转变的过程中，迫切需要探讨其治理结构体系及其管理机制转化问题，但值得注意的是海关在传统职能分配上，同时具备监管和服务两种相互独立、相互对立的职能，使得海关在治理体系重构过程中，必须着重关注两者间的协同创新和协同效率，从而提出符合海关执法特性的治理框架及现实途径。*作者简介:张泰恒，兰州海关人事处。35一、治理理论视角下的管理与治理的内在逻辑关系20世纪90年代以来，治理逐渐成为学术界和政府部门的一个时髦字眼，治理理论逐渐发展为一种国际性现象和学术思潮，但不同学者和组织对治理的定义存在着差异。罗西瑙将治理定义为“一系列活动领域里的管理机制，虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。”①UNDP认为“治理是行使政治、经济和行政权力来管理国家事务”，是一个复杂的机制、过程、关系和制度，通过这些公民、组织可以清楚地表达他们的利益，行使其权利义务，协调其差异。UN-DP认为治理有三个领域，分别是国家(包括政治和政府机构)、私人部门和公民社会。②1995年，全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》研究报告中认为:“治理是各种公共、私人、机构管理其共同事务的诸多方式的总和。其有四个特征:治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程;治理过程的基础不是控制，而是协调;治理既涉及公共部门，也包括私人部门;治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”③可见，治理一词在我国的兴起是引介于西方，其本身是一套十分复杂且充满争议的思想体系，学者将其统称为治理理论。治理理论所涉及的核心主要为权力分散、主体多元、结构网络化、过程互动化等，具体到国家机关和政府部门的治理体系和治理能力现代化工作实践，其实质是从管理到治理的转变，是权力关系的重新分配。清楚认识治理背后的权力结构非常重要，这让我们明白从管理走向治理，不仅是一个管理命题，更是一个政治命题。治理结构有效形成的过程，必然要面临价值体系的重塑、管理方式的巨变以及共同认知的重构。治理有其自身的内在逻辑，并不是简单的在管理方式上的创新能够实现的。(一)从管理到治理是权力关系的重新划分和构建这里所说的管理是和治理相对应的概念，并不是广义的管理或是管理学的含义。从表1(治理与管理的对比)我们可以看出:首先，治理与管理最基本的区别是，管理的主体一定是社会公共机构，而治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。治理是国家、市场和社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的协调。其次，管理过程中权力运行的向度不一样。管理的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理，而治理则是一个上下互动的过程，主要通过合作、协商、伙伴关系、共同目标实施公共事务。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一、单向或自上而下的。在我国政府职能中，我们总是用“管理”一词来形容政府的职能，不言而喻，管理必然存①罗西瑙:《没有政府统治的治理》，剑桥大学出版社1995年版，第5页。UNDP(1996)，ConceptsofGovernanceandSustainableHumanDevelopment，pp9－10.②③全球治理委员:《我们的全球伙伴关系》，牛津出版社1995年版，第23页。36海关治理体系重构的制度性框架在一个管理的对象，即将公民视为管理对象。政府从一个管理者