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1912-1949预算制度演进与挫败 　　清末民国之初，中国传统的财政制度遭到毁灭性打击，传统财政思想逐步退出历史舞台。西方国家当时几乎所有的财政制度和财政思想的文明成果在中国从形式上都得到了移植，它浓缩了西方几百年财政制度和思想近代化走过的历程。其变化之速、程度之深、规模之大、范围之广，不仅在中国财政文明演进的历史上是空前的，在世界财政文明变革和发展史上也是少见的。 　　从政府预算制度和思想形态上看，这一时期的变革是空前的，其意义也是深远的。但这一时期的制度改革并未取得预期的效果，有些政府预算改革出现南橘北枳的“水土不服”现象，许多预算制度形同虚设，这在世界文明的移植史上是常态，并不是中国独有的现象。这说明引进与移植西方优秀的财政文明成果时必须实现文明成果的中国化，使之与社会历史文化土壤相融合，只有这样，才能实现政府预算制度的全面健康转型。 　　尽管如此，我们仍不能低估民国期间政府预算制度现代化努力的重要意义：其不仅加速了中国预算制度公共化的进程，而且对我们当前进一步推动中国预算制度走向公共化有着重要的启迪。 　　1927-1937年曾在中国工作过的美国财政专家杨格(Arther N.Young)曾这样评价1927～1937年的财政变革：国民党在“发展方面的作为自然只能是星星点点的”，但他们“作出非凡的财政变革，要想找到比这更动人的例子是困难的”。 　　这一评价，亦适合对整个民国期间预算制度的变革。 　　从历史脉络来看，民国时期的预决算制度是实现中央与地方收支划分以及构建这种财政体制的前提。北洋政府预算制度虽不完备，但其制度创立本身就是一大进步。南京国民政府成立后，预算与决算并重，既详细制定预算编制，又督促决算施行。国民政府成立后对预算编制的重视及其一系列改革措施，对预算制度的建立起到了重要的基础性作用。国民政府时期的预算已初现复式预算的端倪。从某种意义上，国民政府编制的国家预算开创了中国现代预决算编制的先河。 　　 　　北洋政府时期：制度创立 　　 　　民国初年，北洋政府在清政府有关预算制度规定的基础上，于i914年公布的《会计条??》中对预算制度作了进一步的规定。其内容包括：(1)预算年度采用跨年制。政府会计年度从每年的7月1日开始，到次年的6月30日止；(2)每年度岁入岁出之出纳事务，其整理完结之期不得超过次年度12月31日；(3)各年度岁出定额，不得移充他年度之经费；(4)各年度岁计剩余之款转入次年度岁人，出纳完结年度之收入及缴还款与预算外收人均编人现年度岁人；(5)岁入岁出总预算，应于上年度提交立法院，非因必不可免及本于法律或契约所生之经费，不得提出追加预算；(6)总预算分经常、临时两门，并各分款项编制，提交立法院时，附送各官署岁人岁出预计书及前年度之：岁人岁出现计书；(7)没第一预备金，以充预算内发生不足者之用；设第二预备金，以充预算外所必须者用，均于次年度立法院开会时求其承诺。 　　但该会计条例尚不完备，对各机构预算的编制及计算方法、预算的编审程序及时期、预算的执行等事项，并未作出具体的规定。在编制1913年、1914年及1915年的国家预算时，财政部先后制定了例言及书式，以及预算编制简章等规章制度，这些文件成为会计法的补充规定，在其后的预算编制中遵行。 　　北洋政府财政部正式编制的国家预算方案是1914年的国家预算简章，分总则、编制时期、编制方法、计算方法及附则等5章，共39条，并另订各项表式，作为办理预算之基础。其后各年度办理预算，未再增订法规。此后，北洋政府虽曾多次修改会计法，但除了将会计年度从跨年制改为历年制，后又改为跨年制以外，其关于预算制度的基本规定未发生大的变化。 　　预算制度颁布后，最初几年实施状况较好。1913年北洋政府公报第二百六十八号规定，中华民国北京政府公布工商部本部预算及会计事务令。从1913年至1919年各年度基本上都编制了较完整的国家预算。但从1920年开始，由于政府军费开支急剧膨胀、地方政府截留中央专款的现象加剧，中央政府在各省的实际收入已难于准确估计。此外，由于政府机构变更频繁，财政部门难于全面掌握其变更情况，因此统一的国家预算的编制至此中断。直至1925年，北洋政府才根据财政部的预算账册和各种途径的调查统计结果，追编了1920―1925年间各年度的预算。 　　虽然北洋政府时期的预算制度因时局影响没有顺利实施，且其预算制度尚不完备，但其制度创立本身就是一大进步。北洋政府于1914年正式编制的预算方案，对编制时期、方法等做了具体说明，奠定了北洋时期预算制度的框架。这一时期的预算制度规定预算执行前须提交立法院审议通过方能生效，且不可随意追加预算，体现了预算的法制性和权威性。此外，两级预备金的设置增加了预算弹性，弥补了预算刚性之不足。从制度上说，北洋政府