我国财政监督法律制度建设刍议_16.docVIP

我国财政监督法律制度建设刍议一、财政监督的内涵及其本质 　　何谓财政监督，目前国内学术界看法不尽一致。有的将财政监督当作一种行为或活动。例如，有的认为，财政监督是政府财政管理部门利用其专职机构， 对国家财政管理相对人的财政收支与财务收支的合法性、真实性、有效性，依法实施的监督检查、调查处理与建议的活动。[1] 也有的将财政监督当作一种手段。例如，有的认为，财政监督是专门监督机构，尤其是财政部门及其专门监督机构为了提高财政性资金的使用效益，而依法对财政性 资金运用的合法性与合规性进行检查、处理与意见反馈的一种过程，是实现财政职能的一种重要手段。[2] 　　我们认为，应从广义和狭义这两个方面才能准确界定财政监督的内涵。从广义来说，所谓财政监督，是指包括各级权力机关、政府财政机关在内的财政监 督主体依法对财政收入、财政支出等的合法性、合规性、效率性进行的检查和督促；从狭义上来说，所谓财政监督，是指财政机关依法对财政管理相对人财政收入、 财政支出等的合法性、合规性、效率性实施的检查和督促。其中，广义的财政监督不仅包括权力机关的监督，而且还包括财政机关的监督、审计机关的监督、司法机 关的监督以及社会监督等。狭义的财政监督，尽管有诸多优点，如有利于解决多头监督引发的监督混乱、监督信息不对称的问题，且因行政层级的严格性从而使财政 监督更加有力和有效等等，但由于狭义财政监督主体范围的有限性以及其作为行政机关所具有的天然膨胀性和扩张性，仅仅靠其自身难以有效地约束行政机关的违法 活动，必然会产生一些监督“空白地带”。 　　财政监督，就其本质而言，我们认为： 　　1、财政监督是经济监督制度的重要组成部分，是现代民主政治的重要支柱。十八世纪法国启蒙思想家孟德斯鸠曾言：“一切有权力的人都容易滥用权 力，这是万古不易的一条经验”，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。历史经验告诉我们，无论在何种社会制度下，权力一旦失去制约，就会变成脱缰的 野马，给社会带来严重危害。为防止权力的滥用，除了应建立起权力制衡机制外，监督也不可或缺。监督就其范围而言，非常广泛，但财政监督由于其抓住了政府权 力的核心，因此最为至关重要。 　　2、财政监督体现着对政府权力的制约。依法治国、建设社会主义法制国家，首先要求政府行为法治化。而政府行为法治化的关键，就在于政府财政行为 的法治化。这也是公共财政的基本要求。因为财政权是政府的一项重要权力，如果对政府财政权不加以约束和控制，就无法从根本上实现对政府权力的控制。与此同 时，公共财政是为了满足社会的公共需要，对政府来说，只是受人民之委托来组织收入并安排支出，财政虽然由政府来组织和安排，但这决不意味着公共财政就是政 府的财政，相反就其本质而言应当是人民的财政。由此决定了政府不仅应每年向社会公众公布其财政收支情况，而且在决策前应广泛听取社会各界的意见，以最大限 度地保障人民群众的根本利益。而要维护人民的利益，就有必要对政府财政收支进行监督。相反，如果缺乏必要的规范和约束，那么就有可能导致政府及其官员财政 收支活动的随意性，从而导致人民利益遭受不应有的损害，财政职能也就无法实现。 　　二、加强财政监督法律制度建设的必要性 　　加强对财政的监督，历来是我国经济监督工作的重点。围绕财政监督，我国目前基本上建立了一套比较完整的财政监督制度，同时也在财政监督实务上进 行了积极有效的探索。从参与监督的主体看，有审计、财政、税务等机关；从监督层次看，有人大监督、财政监督、税务监督、审计监督和社会监督；从监督实践 看，也取得了一定的成效。但令人遗憾的是，财经领域违纪违法问题不仅没有得到有效解决，反而在某些领域呈愈演愈烈之势。国家审计署《2003年度中央预算 执行和其他财政收支的审计报告》（以下简称《审计报告》）所揭示的八个方面的问题就是最好的例证。 　　我国财政领域存在上述种种问题，可以说，与财政监督法律体系不健全、财政监督法律制度建设长期滞后有着不可忽视的关系。我国现行与财政监督有关 的规定散见于相关法律规范之中。完整的财政监督法律制度尚未形成，现行法律法规也存在诸多缺陷，概括起来，主要存在以下几个方面的问题： 　　1、财政监督法制建设滞后，财政监督缺乏直接法律依据。迄今为止，我国尚未出台一部系统地规定财政监督的单行法律法规，财政监督缺乏直接的法律 依据和独立完整的法律保障。财政监督法制建设的滞后，不仅使得财政监督主体缺乏必要的手段，而且也给财政监督工作带来诸多困难。 　　2、财政监督单行规范的效力层次过低，权威性不足。我国现行财政监督规定大多散见于《宪法》、《预算法》、《会计法》等法律法规中，单行的财政 监督规定大多为财政部门制定的规范性文件或者地方法规、地方政府规章，不仅效力层次较低，直接影响了财政监督法律规范的权威性、稳定性。 　　3、现