中国财政风险的制度特征16_-.docVIP

中国财政风险的制度特征 无论从可用于抵御债务风险的经济资源来分析，还是从经济运行变化引出的政府支出责任和义务来观察（刘尚希等，2002、2003），我们不难发现，我国财政风险具有明显的发散性特征，已经在日益接近临界点。 　　政府的公共资源，无论是存量，还是流量，实际上仍处于割据的状态。财政改革取得了一定的成效，财政流量规模在不断地扩大，其占GDP 的比重在不断地提高，但财政能力受整体制度的约束而难以增强。经济总量（流量）在不断地扩大，而公共债务也在飞速增长，这不只是表现在中央政府，也反映在地方各级政府。法律上禁止地方政府发行公债，但各级政府大搞准财政活动，政府融资在部门利益的推动下迅速扩大，未来资源被加速使用。另外，在转型过程中，社会推定给政府的支出责任和义务也不断增加，这使政府承受着很大的未来支出压力。总而言之，我国财政风险有不断扩大的趋势，或者说，正日渐超出社会公众可接受的风险程度。 　　这种状况的出现有某种必然性，从世界各国来观察，也具有某种共性，这是在全球经济变革的大背景下出现的。就我国的情况来看，这是在国民经济的市场化、工业化、金融化和城市化的环境中产生的，是这种环境的变化速度超出了制度变迁的速度所导致的一种结果。因此，要究其原因的话，财政风险的不断扩大是制度安排出现时滞造成的。换句话说，这是改革滞后于发展所导致的。 　　进一层分析，整个改革的滞后，形成了一种风险传导机制，使社会经济生活中各个过程和各个环节的风险不断地积聚和集中，百川纳海，致使财政风险不断扩大。 　　一、风险大锅饭的制度性存在 　　改革打破了利益大锅饭，而风险大锅饭依然如故。我国改革是从物质刺激入手的，使社会形成了多元化的利益主体，并使其各自有了明确的利益边界，原来你中有我，我中有你的利益大锅饭被彻底打破。这就是说，通过20多年的改革，形成了一个有效的激励机制，各个不同层次的利益主体都有了强烈的利益动机。企业（包括金融企业）、个人、各级政府及其各个部门的利益日渐清晰，由此形成了一种以逐利为动力的竞争局面。 　　但另一方面，风险责任的界定却是相当模糊的，甚至根本就没有界定，仍在吃风险大锅饭.这导致公共风险扩大，最后不得不由政府财政来兜底。1998年以来，政府几次为四大国有银行注资、通过成立资产管理公司处理其不良资产等措施（注：1998年为四大国有银行注资2700亿元人民币，以充实其资本金；1999年成立四大资产管理公司为四大国有银行剥离不良资产14000亿元人民币；2004年1月再次为中国银行和中国建设银行注资450亿元美元，为其股份制改造做准备。），最典型地说明了财政兜底这个客观事实。 　　（一）政府替国有企业承担风险 　　尽管自20世纪80年代以来，国企改革一直是整个经济改革的中心，但无论是两步利改税、承包制，还是现代企业制度，都只是从激励的角度调整了政府与国企的财政关系。1993年提出的产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的国企改革目标至今也没有达到，盈了归己，亏了归国家的局面并没有发生实质性的变化，政府承担着无限的责任和风险。其关键在于忽视了风险的分担界定。给予了国企各种权利，如融资权、投资权、资产处置权、分配权等各种权利，但经营过程中的各种风险，如债务风险、投资风险等却没有规定由谁来承担、承担多少。可以说，我们是在无风险的假设条件下来进行国企改革的。这样一来，企业经营者的避险动机严重不足，在投、融资过程中往往是只注重短期利益，忽视未来的成本，从而使企业处于巨大的风险状态之中。因此，国企改革实际上从一开始就是以政府承担全部风险为前提条件的。 　　在国企还没有学会在市场这个大海中游泳之前，以由政府承担全部风险的办法来调动企业的积极性，也许在改革的初期有一定合理性。但这个改革初期的措施却造成了严重的路径依赖，并一直持续到现在。 　　1.激励与约束不对称 　　搞活国企是以给企业看得见的物质利益开始的。从20世纪70年代末的企业基金、利润留成，到80年代的利润承包，都以减税让利为主要的改革思路，寄希望于通过利益诱导来调动企业的积极性。到20世纪的90年代，提出转换企业经营机制，建立现代企业制度，改革思路从一味地减税让利转到了落实经营自主权上，试图让国企变成真正具有自我发展、自我约束能力的企业。但随着国企经营自主权的落实，却造成了普遍的内部人控制，所有者的监督形同虚设，所有者的权益得不到保障，而且经营者常常采取拿国有资产冒险或大量借债的方式来追求自身的短期利益。在这种激励与约束不对称的条件下，国有资产的保值增值成了无法兑现的空头支票。尤其在市场化进程不断深入，市场竞争日益激烈的环境下，强烈的逐利动机更促使经营者采取冒险的举动，至于其背后的风险则考虑不多，甚至不予考虑。大量国企的这种行为造成严重的公共风险——经济效率的普遍低下。 　　这样，激励与约