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我国建设用地使用权制度完善 　　摘 要：我国《物权法》的出台初步建立了我国的土地物权体系，解决了实践中的一些疑难问题，但是现行的土地出让制度在用益物权的本质与权能规定之间发生了冲突，在土地使用权出让金的收取和分配上，存在不公平问题。为进一步完善我国的建设用地使用权制度，需要引入“地上权”概念，限制政府自利性。在《物权法》和现行法律法规的冲突与衔接问题上，应按照下位法服从上位法、旧法服从新法等原则来处理。 　　关键词：物权法；建设用地；使用权；所有权 　　中图分类号：D922.35文献标识码：Ａ文章编号：１００６－３５４４（２００8）０2－００39－03 　　 　　我国实行最严格的土地管理制度，针对的主要就是建设用地的控制问题。 建设用地使用权是不动产的重要组成部分，其相关内容系《物权法》规范的重点之一。然而《物权法》的规定仍不能让人满意，还存在许多需要解决的问题。如何在《物权法》相关规定的基础上进一步完善现行土地出让制度仍然是一个重要的课题。 　　 　　一、我国现行土地出让制度存在的问题 　　 　　（一）《物权法》自身存在的问题 　　1．一般规定与具体规定发生冲突 　　由于在我国现行的法律框架下，城市市区土地的所有权只能属于国家，老百姓在取得房屋所有权的时候，对于房屋占用范围内的土地，只能获得土地使用权。建设用地使用权，属于用益物权，是他物权的一种。根据《物权法》第39条和第135条的规定，所有权和用益物权的权能差别在于：前者具有占有、使用、收益和处分四项权能，是完整的物权形态，是自物权；后者则只具有占有、使用和收益三项权能，较之于前者缺了处分权。因而用益物权是不完整的物权，是他物权。但同时，《物权法》在第143至147条又规定，建设用地使用权是可以转让或处分的，于是，这里面便产生了一般规定与具体规定发生冲突的问题，实质上是用益物权与所有权权能冲突的问题。 　　2．用益物权和使用权的权能内容的重合与概念逻辑冲突 　　《物权法》将用益物权作为一编予以规定，在用益物权下首先对用益物权作了一般规定， 然后分别对土地承包???营权、建设用地使用权、宅基地使用权和地役权作了具体规定。根据《物权法》第117条的规定，用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。由此可知，用益物权包括了占有、使用和收益三项权能，其中使用权是一个独立的组成部分，与占有和收益并列构成用益物权权能的内涵。可是《物权法》第125条和第135条都规定，土地使用权也包括了占有、使用和收益的权利，这就发生了用益物权和使用权的权能内容的重合，即用益物权的权能和使用权的权能相同的矛盾冲突。从概念逻辑上讲，这里是将上位概念用益物权与下位概念使用权予以混淆，即以下位概念内涵覆盖上位概念内涵，其矛盾冲突是显而易见的。 　　由此可见，我国的土地使用权出让制度就是让“处分权”来“处分”使用权的制度，是让“使用权”为“处分权”服务的制度。而我国房价的暴涨，就是因为土地使用权能“处分”使用而造成的不可避免的、必然的恶果。因此，我国《物权法》需要考虑以科学的概念代替“土地使用权”概念，以同国际民法接轨。 　　（二）在土地使用权出让金的收取和分配上存在的问题 　　国务院发展研究中心的一份调研报告显示，在一些地方政府，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上，有“第二财政”之称。由于这个收入在地方财政的预算之外，致使中央对地方政府以土地出让金为主要财政收入的支出处于“失控”状态。 　　2005年7月18日，国务院发展研究中心课题组在经济日报上发表《土地出让金制度亟待改革》，指出现行土地出让制度的弊端主要表现在：一是土地出让金属于通过非规范途径获得的预算外收入， 一般不进入地方政府的预算内管理，因为缺乏透明度很难进行管理和监督，所以在收入和支出环节普遍滋生浪费和腐败问题；二是土地出让的收益在当期与远期的分配上存在结构性失衡问题； 三是以当前价格出让土地，虽然一次性收取了土地出让期限内的全部租金，却无法获得土地未来升值的收益， 在我国人多地少的大前提下，可供出让的城镇土地资源非常有限，单靠增加出让面积而不能获得增值收益的土地出让方式显然是不可持续的；四是无论以何种方式出让土地，都存在土地出让价格与土地出让期内实际价值的背离。以上表明我国现行土地使用权出让金制度的弊端已经显现，尤其是分配、使用问题愈发引起社会各界的争议，并成为政府重点关注的问题。 　　（三）《物权法》关于建设用地使用权的规定与现行相关法律法规及政策的衔接问题 　　在《物权法》出台以前，有关物权的包括建设用地使用权在内的法律规范内容分散地规定在《中华人民共和国民法通则》、《土地管理法》、《房地产管理法》、