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特别国债发行用意何在 　　 不久前，十届全国人大常委会第二十八次会议决定，授权财政部发行15500亿特别国债，用于购买外汇，对即将成立的国家外汇投资公司进行注资。该消息一度引起社会各界的广泛关注，人们开始从不同角度对其影响进行猜测，其中，最热点的问题就是特别国债发行意图如何？怎么发行？对流动性究竟有何影响？以及能否对股市带来重大冲击等。 　　财政部发行特别国债，并非是全新的举措，早在1998年就曾经发行2700亿元特别国债补充国有商业银行资本金。而在当前新形势下，财政部本次发行特别国债将具有一举多得的功效。 　　 　　特别国债发行对流动性的影响 　　 　　在这项政策出台之始，人们最为关心的是，特别国债的发行对流动性有何影响？曾经有人估算认为，财政部发行15500亿元的特别国债，相当于央行提高近十次（每次0.5个百分点）法定存款准备金比率。对流动性如此大规模紧缩效果的前提是，发行对象是商业银行等金融机构或者社会公众。也有人认为如果财政部通过向央行定向发行特别国债，显然不会在短时间内对流动性造成太大的冲击。因为，当其他条件不变时，财政部向中央银行发行特别国债，比如说是15500亿元，最初的效果是中央银行直接增加了15500亿元的基础货币投放；但是，财政部接着又要用发行特别国债筹集的资金从央行手中购买储备资产，这就回笼了央行在购买特别国债时投放的基础货币。这样，财政部发行特别国债，从央行手中购买储备资产后，基础货币和流动性既没有增加，也没有减少，显然没有造成较大的流动性紧缩冲击。与此同时，特别国债也对财政本身有所影响。按照国债余额管理制度的规定，特别国债需计入国债余额。1.55万亿元的特别国债要相应追加2007年末国债余额限额。这样，2007年末国债余额限额将由原来预算规定的37865.53亿元，增加到53365.53亿元，国债负担率将上升到23.1%，比2006年增加6.2个百分点。应该说，国债负担率上升，并不会给我国财政运行带来大的影响。数据显示，23.1%的比例处于较低位置，也低于国际公认的60%警戒线。 　　 　　财政与货币这两大宏观政策配合的新思路 　　 　　首先，发行特别国债，这意味着财政政策将介入对流动性的调控，缓解货币政策效果的不足。财政发行特别国债购买外汇，可以从货币市场回笼货币，有助于减少央行对冲流动性的压力，从而对当前货币市场流动性过剩格局产生影响。研究表明，目前国内所谓的“流动性过剩”是由复杂因素所造成的，包括储蓄率过高、商业银行的信贷扩张怪圈、外部流动性输入等多方原因。在此背景下，简单的紧缩性货币政策对解决过剩流动性显然收效甚微，财政政策介入流动性管理，提供了解决问题的新手段。当然，这同时也对两大政策协调提出挑战，一方面，特别国债的发行对象、利率、次数不同，会对货币市场资金供求产生效果不同的冲击，这将使得财政部与央行之间的有效协调显得更重要；另一方面，如果特别国债的运用逐渐长期化，将涉及到部门之间的职责分工，以及政策调控体系的改革，诸如央行独立性之类的问题就值得关注。 　　 其次，发行特别国债意味着财政能够适度转移央行对冲成本，实现开放经济条件下的财政货币政策有效配合。长期以来，为了维持国内货币稳定，央行承担了大部分的直接操作成本，主要依赖发行央行票据和上调法定存款准备金率来进行对冲操作。然而，央行的对冲操作已经难以为继，背后隐含的矛盾是：继续高成本地对冲操作，还是放弃汇率稳定目标。财政部发行特别国债，一则延长了未来对冲工具的期限，二则通过间接承担一部分央行对冲成本，缓解央行面临的――加息还是升值的困境。众所周知，在过剩流动性的推动下，内外结构性失衡状况越来越突出，使得央行的货币政策调控处于两难之中。通过发行特别国债，可以适度分离央行对冲职能，有利于央行当前更关注国内市场，执行“稳中适度从紧”的货币调控政策，从而改善宏观政策调控思路。 　　 第三，发行特别国债意味着为规范货币政策操作机制提供了条件。我们知道，货币政策最重要的机制就是公开市场操作，即央行在公开市场上买进或卖出短期国债，用以扩张或收缩银行系统内的现金数量，进而影响货币供应量或货币市场利率，最终达到微调经济增长速度的目的。过去在国债赤字管理方式下，财政缺乏发行短期国债的动力，这就造成公开市场业务操作缺乏有效工具，央行于是被迫放弃国债作为公开市场标的物，在2003年发行央行票据来充当这一职能。在实施国债余额管理后，一年期以内的国债品种，不会增加下一年度国债市场的余额，因此，也无须列入该年国债发行计划，这就为短期国债的发行打开方便之门。然而，由于央票现在主要起到对冲外汇占款的作用，一时还难以被短期国债所替代。现在，通过发行特别国债来部分替代央票的职能，就使得央票逐渐退出历史舞台提供了更多前提。从而也使进一步规范财政货币政策配